Lima, 24 de Enero de 2013
Visto en sesión de fecha 23 de enero de 2013 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado el Expediente N° 1265.2012.TC, sobre el procedimiento de aplicación de sanción iniciado contra la empresa CONSTRUCTORA SEÑOR DE LOS MILAGROS E.I.R.L.,por su supuesta responsabilidad en la presentación de documentación falsa o con información inexacta, durante el trámite de renovación de inscripción como ejecutor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores del OSCE; y, atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. El 19 de junio de 2010, la empresa CONSTRUCTORA SEÑOR DE LOS MILAGROS E.I.R.L., en adelante el Ejecutor, solicitó su renovación de inscripción como ejecutor de obras al Registro Nacional de Proveedores del OSCE, la misma que fue aprobada mediante Resolución de la Sub Dirección de Registro N° 5211/2010-OSCE/SREG de fecha 8 de noviembre de 2010, otorgándole la capacidad máxima de contratación de S/. 603,500.00 (Seiscientos tres mil quinientos con 00/100 nuevos soles).
2. El 15 de abril de 2011, mediante Memorando N° 462-2011-SREG/HCS, la Sub Dirección del Registro del OSCE remite a la Sub Dirección de Fiscalización del mismo Organismo Supervisor, el expediente del Ejecutor, con la finalidad de dar iniciar fiscalización correspondiente.
3. El 29 de abril de 2011, mediante Oficio N° 1388-2011-OSCE-DSF/SFIS.SV, la Sub Dirección de Fiscalización del OSCE solicitó a la ingeniera Cintya Johana Colchado Gamarra, confirme si la firma consignada en la “Declaración Jurada de los Integrantes del Plantel Técnico” que presentó el Ejecutor, corresponde a su escritura; y que en caso no le corresponda, remita documentos originales correspondientes a los años 2008, 2009 y 2010, donde haya consignado su firma, todo ello con la finalidad de proceder a un peritaje grafo técnico.
4. A través de la Carta S/N presentada el 6 de mayo de 2011, ante la Oficina Zonal del OSCE en la ciudad de Chiclayo, la citada Ingeniera adjuntó documentos originales para que se efectúe la pericia correspondiente, además de señalar lo siguiente:
· Que cuando fue convocada por la empresa Torres & Torres, para ser integrante de su plantel técnico, y ésta presentó la documentación correspondiente al OSCE, la Dirección del Registro Nacional de Proveedores observó la misma, argumentando que era miembro del plantel técnico de la empresa Ejecutora, lo cual es totalmente falso y que por dicho motivo se ha visto perjudicada.
· Que en la fecha de renovación de inscripción del Ejecutor, se encontraba laborando en la ciudad de Piura en el programa: “Regularización de los Derechos de Uso de Agua en Pequeñas Comunidades”, como parte de la estrategia para la Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos”.
· Sobre el documento Declaración Jurada de los Integrantes del Plantel Técnico, NUNCA FIRMÓ DOCUMENTO ALGUNO A DICHA EMPRESA.
5. El 6 de junio de 2011, mediante Oficio N° 1990-2011/OSCE-DSF/SFIS.SV, la Sub Dirección de Fiscalización, solicitó a la Dirección de Criminalística de la Policía Nacional del Perú, se realice la pericia grafotécnica de la presunta firma de la ingeniera Cintya Johana Colchado Gamarra, contenida en el documento en cuestión.
6. Mediante Oficio N° 2085-2011-DIRCRI-PNP/DIVLACRI-DEPGRAF presentado el 12 de agosto del 2011, el Departamento de Grafotécnia de la Policía Nacional del Perú, remitió el Dictamen Pericial de Grafotecnia N° 2366-2011-DIRCRI-DEPGRAF, el cual refiere en su parte final:
“(…)
F. CONCLUSIÓN:
La firma atribuida a Cintya Johana COLCHADO GAMARRA, que se encuentra contenida en el documento denominado “Declaración Jurada de los Integrantes del Plantel Técnico”, signada con los folios 16 y 17, no proviene del puño gráfico de su titular, consecuentemente es una FIRMA FALSIFICADA ”.
7. Mediante Resolución N° 288-2011-OSCE/DS del 31 de agosto de 2011, la Dirección del SEACE del OSCE, resolvió declarar la Nulidad de la Resolución de Sub Dirección de Registro N° 5211/2010-OSCE/SREG de fecha 8 de noviembre de 2010, por la cual se aprobó el trámite de renovación de inscripción al Ejecutor; asimismo, se dispuso el inicio de las acciones legales contra el mismo, por la presunta comisión de los ilícitos penales que corresponden. Finalmente se declaró que el Ejecutor, se encuentra impedido de inscribirse y renovar su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores durante el período de dos (2) años.
8. Con Memorando N° 1363-2012/DRNP del 27 de agosto de 2012, la Dirección del Registro Nacional de Proveedores, informó al Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante el Tribunal, que el Ejecutor habría incurrido en la infracción tipificada en el literal i), numeral 51.1 del artículo 51° de la Ley de Contrataciones del Estado.
9. Con decreto del 3 de setiembre de 2012, se inició el procedimiento administrativo sancionador contra la empresa CONSTRUCTORA SEÑOR DE LOS MILAGROS E.I.R.L., por su presunta responsabilidad en la presentación de la Solicitud de Inscripción/Renovación para proveedores de Ejecución de Obras, en el rubro Declaración Jurada de Integrantes del Plantel Técnico, supuesto documento falso o con información inexacta, el cual deriva de la solicitud de renovación de inscripción como Ejecutor de Obras ante el Registro Nacional de Proveedores del OSCE. Para tal efecto, se otorgó al Ejecutor, el plazo de diez (10) días hábiles, a fin de que formule sus descargos.
10. Teniendo en cuenta que el Ejecutor no cumplió con presentar sus descargos en el plazo otorgado, mediante decreto del 19 de octubre de 2012, se hizo efectivo el apercibimiento decretado de resolver con la documentación obrante en autos, disponiéndose se remita el expediente a la Primera Sala del Tribunal para que resuelva.
11. Mediante decreto de fecha 9 de noviembre de 2012, se dejó sin efecto el decreto de pase a Sala señalado en el párrafo precedente, y se remitió el expediente a la Segunda Sala del Tribunal, en mérito a la reconformación de las Salas dispuesta por Resolución Nº 345-2012-OSCE/PRE de fecha 30 de octubre de 2012.
12. A través de la Resolución Nº 412-2012-OSCE/PRE de fecha 21 de diciembre de 2012, la Presidencia Ejecutiva del OSCE decidió acoger la solicitud de abstención planteada por la vocal Mariela Sifuentes Huamán, designando al vocal Héctor Inga Huamán a fin que asuma la Presidencia de la Sala Segunda Sala del Tribunal.
FUNDAMENTACIÓN
1. El presente procedimiento sancionador ha sido iniciado a fin de determinar si el Ejecutor ha incurrido en responsabilidad administrativa por la presentación de documentos falsos o con información inexacta, con ocasión de la realización del trámite de renovación de inscripción como ejecutor de obrasante el RNP, infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017, en adelante la Ley, norma vigente al suscitarse los hechos.
El precitado literal i) del artículo 51 de la Ley establece que los agentes privados de la contratación incurrirán en infracción susceptible de sanción cuando presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal o al OSCE.
2. Al respecto, debe tenerse presente que para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción imputada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que éste no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido.
Por otro lado, la documentación inexacta supone la presentación de documentos no concordantes o congruentes con la realidad, que constituyen una forma de falseamiento de la realidad, a través del quebrantamiento de los Principios de Moralidad y de Presunción de Veracidad , de conformidad con lo establecido en el inciso b) del artículo 4 de la Ley, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar, y el numeral 42.1 del artículo 42º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
3. Del mismo modo, cabe indicar que el numeral 42.1 del artículo 42º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existan indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a la verdad.
Concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56º del mismo cuerpo legal, estipula como uno de los deberes generales de los administrados , la comprobación de la autenticidad, previamente a su presentación ante la entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.
4. Estando a lo dicho, es necesario también precisar que conforme a reiterados pronunciamientos de este Tribunal, para determinar la falsedad y/o inexactitud de un documento, constituye mérito suficiente la manifestación efectuada por el propio organismo emisor, a través de una comunicación oficial, en la que acredite que el documento cuestionado no ha sido expedido por éste.
5. En el caso materia de análisis, la imputación está referida a la presentación por parte del Ejecutor ante el Registro Nacional de Proveedores, el documento “Solicitud de Inscripción/Renovación para proveedores de Ejecución de Obras, en el rubro Declaración Jurada de Integrantes del Plantel Técnico”, documento supuestamente falso y/o con información inexacta, presentado durante su trámite de renovación de inscripción como ejecutor de obras.
6. Al respecto, con motivo de la fiscalización posterior realizada por la Subdirección de Fiscalización del OSCE, se advierte del expediente que, a través del Oficio N° 1388-2011-OSCE-DSF/SFIS.SV solicitó a la ingeniera Cintya Johana Colchado Gamarra, confirme la veracidad de la firma consignada en su nombre en el documento de análisis, la misma que, mediante Carta s/n presentada el 6 de mayo del 2011, declaró que no había firmado para el Proveedor tal documento.
No obstante ello, se advierte que a través del Oficio Nº 1990-2011/OSCE-DSF/SFIS.SV, la mencionada Subdirección solicitó a la Policía Nacional del Perú efectuar la pericia grafotécnica a la firma de la Ingeniera consignada en el documento de análisis, con los documentos originales presentados por ésta última, Institución que a través de su Departamento de Grafotecnia y con Oficio N° 2085-2011-DIRCRI-PNP/DIVLACRI-DEPGRAF presentado el 12 de agosto de 2011, remitió el Dictamen Pericial de Grafotecnia N° 2366-2011-DIRCRI-DEPGRAF, en el cual, se concluye que la firma de la profesional antes señalada, había sido falsificada.
7. En consecuencia, en base a la manifestación de la mencionada Ingeniera y a la conclusión arribada en la Pericia Grafotécnica, este Colegiado concluye que el Ejecutor ha presentado ante el Registro Nacional de Proveedores, la Declaración Jurada de Integrantes del Plantel Técnico, contenida en la Solicitud de Inscripción/Renovación para proveedores de Ejecución de Obras, falsa.
Aplicación del Principio non bis in ídem
8. Ahora bien, en este punto de análisis, corresponde determinar si resulta procedente que el Tribunal imponga al Ejecutor la sanción administrativa de inhabilitación para participar en procesos de selección y contratar con el Estado.
9. Respecto a ello, conforme se ha señalado, a través de la Resolución N° 288-2011-OSCE/DS del 31 de agosto de 2011, la Dirección del SEACE del OSCE declaró la nulidad de la Resolución de la Sub dirección de Registro Nº 5211/201-OSCE/SREG de fecha 8 de noviembre de 2010, por la cual se aprobó el trámite de renovación de inscripción como ejecutor de obras de la empresa CONSTRUCTORA SEÑOR DE LOS MILAGROS E.I.R.L., así como del certificado electrónico expedido a su favor.
Asimismo, conforme con lo establecido en el tercer párrafo del artículo 9º de la Ley, en la citada Resolución se dispuso que el Ejecutor se encuentra impedido de renovar su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores, durante el período de dos (2) años, tras haberse corroborado que vulneró los Principios de Veracidad y Moralidad que rigen los procesos de contratación con el Estado; es decir, mediante dicha disposición, se estaría configurando en la práctica una sanción administrativa de impedimento de mantener vigente su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores, el mismo que tendría como efecto legal que el Ejecutor no pueda participar, ser postor y/o contratista en los procesos de selección convocados por las Entidades por el período de dos (2) años, al no contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores.
10. En relación a lo expuesto, cabe mencionar que el derecho administrativo sancionador se rige por principios, los cuales constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos para encausar, controlar y limitar la potestad sancionadora del Estado, así como la liberalidad o discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, en la integración jurídica para resolver aquello no regulado, así como para desarrollar las normas administrativas complementarias.
11. Dentro de los principios administrativos que recoge la Ley N° 27444, en el numeral 10 del artículo 230º, se encuentra el Principio de non bis in ídem, el cual intenta resolver la concurrencia del ejercicio de poderes punitivos o sancionadores mediante la exclusión de la posibilidad de imponer sobre la base de los mismos hechos dos o más sanciones administrativas o una sanción administrativa y otra de orden penal [1] .
12. También es importante anotar que, mediante sentencias expedidas el 16 de abril de 2003 y 14 de noviembre de 2005, correspondientes a los Expedientes N° 2050-2002-AA/TC y N° 8123-2005-PHC/TC, respectivamente, el Tribunal Constitucional ha señalado que «El Principio non bis in ídem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal:
a) En su formulación material , el enunciado según el cual, ‘nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho’, expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento (…).
b) En su vertiente procesal , tal principio significa que ‘nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos’, es decir, que un mismo hecho no puede ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo)».
13. Conforme a lo expuesto, en términos generales, esta doble connotación significa, por un lado, la imposibilidad de imposición de sanción en contra del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se fundamenta en la lesión de un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido; y por otro lado, también significa la prohibición de la dualidad de procedimientos respecto de un mismo hecho. En ambas connotaciones, la aplicación del Principio non bis in ídem impide que una persona sea juzgada o sancionada por una misma infracción cuando exista la triple identidad.
14. En ese orden de ideas y, desde la perspectiva de la triple identidad indicada citada en el artículo 230º de la Ley Nº 27444, se aprecia que en el caso bajo análisis se configuran los tres supuestos (identidad subjetiva, identidad objetiva y la identidad causal o de fundamento), exigidos por la norma anteriormente citada para que opere el mencionado principio, los mismos que a continuación se detallan:
15. En consecuencia, no corresponde imponer un nueva sanción administrativa al Ejecutor, al haber quedado acreditada la triple identidad en los elementos necesarios para la configuración del Principio non bis in ídem , de conformidad con lo establecido en el numeral 10) del artículo 230º de la Ley N° 27444.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Juan Vargas de Zela y la intervención de los vocales Héctor Inga Huamán y Ana Teresa Revilla Vergara y, atendiendo a lo dispuesto en la Resolución Nº 345-2012-OSCE/PRE, expedida el 30 de octubre de 2012 y la Resolución Nº 412-2012-OSCE/PRE del 21 de diciembre de 2012, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 51º y 63º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF y sus respectivas modificatorias, así como los artículos 18º y 19º del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Resolución Ministerial Nº 789-2011-EF/10, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:
1. Declarar que la empresa CONSTRUCTORA SEÑOR DE LOS MILAGROS E.I.R.L.ha incurrido en la infracción prevista en el literal i), numeral 51.1 del artículo 51º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017.
2. No imponer sanción a la empresaCONSTRUCTORA SEÑOR DE LOS MILAGROS E.I.R.L.por estar impedida de renovar su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores durante el período de dos (2) años, de conformidad con Resolución N° 288-2011-OSCE/DS del 31 de agosto de 2011, por los fundamentos expuestos.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
Firmado en dos (2) juegos originales, en virtud del Memorando Nº 687-2012/TC del 3.10.2012.
ss.
Inga Huamán.
Revilla Vergara.
Vargas de Zela.
[1] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Séptima Edición, Gaceta Jurídica, Lima 2008. Pág. 672.