RESOLUCION Nº 0086-2000-TDC-INDECOPI EXPEDIENTE Nº 000084-1999-CAM
TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala de Defensa de la Competencia
PROCEDENCIA : COMISION DE ACCESO AL MERCADO (LA COMISION)
DENUNCIANTE : INSTITUTO SUPERIOR PEDAGOGICO PRIVADO CIMA
E.I.R.L. (EL INSTITUTO)
DENUNCIADOS : MINISTERIO DE EDUCACION (EL MINISTERIO)
DIRECCION REGIONAL DE EDUCACION DE LA
LIBERTAD (LA DIRECCION REGIONAL)
MATERIA : ACCESO AL MERCADO
BARRERAS BUROCRATICAS
MINISTERIOS
TUPA
ACTIVIDAD : ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN
GENERAL
SUMILLA: en el procedimiento iniciado por el Instituto Superior Pedagógico Privado CIMA E.I.R.L. contra el Ministerio de Educación y la Dirección Regional de Educación de la Libertad por la supuesta imposición de barreras burocráticas ilegales e irracionales, la Sala ha resuelto:
- Revocar la Resolución N° 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000084 emitida por la Comisión de Acceso al Mercado el 11 de mayo de 2000, por medio de la cual fue aprobado el informe de su Secretaría Técnica en el que se concluyó que la Resolución Ministerial N° 759-85-ED y la exigencia de los procedimientos de visación materia de denuncia constituían barreras burocráticas ilegales por razón de su forma, y se dispuso remitir dicho informe a la Presidencia del Consejo de Ministros.
- Declarar que las actuaciones materia de denuncia constituyen barreras burocráticas ilegales por razones de su forma toda vez que la norma que las sustentaría no entró en vigencia mediante la publicación que manda la ley.
- Disponer que el Ministerio de Educación y la Dirección Regional de Educación de la Libertad se abstengan de exigir a la denunciante las actuaciones identificadas como barreras burocráticas ilegales en tanto no regularice la puesta en vigencia de la Resolución Ministerial N° 759-85-ED y la inclusión de dichas exigencias en su TUPA.
Lima, 7 de febrero de 2001
I ANTECEDENTES
El 12 de noviembre de 1999, el Instituto denunció al Ministerio y a la Dirección Regional por la presunta imposición de barreras burocráticas ilegales consistentes en la negativa de reconocerle la posibilidad de desarrollar tres ciclos académicos en un año calendario. Según el denunciante, la actitud asumida por dichos organismos se sustentó en lo dispuesto por la Resolución Ministerial N°759-85-ED y trajo como consecuencia material la negativa de visar nóminas de matricula, actas consolidadas, actas individuales y certificados de estudio, otorgar títulos, otorgar el carné de estudiante e inscribir alumnos en el Registro Nacional de Estudiantes.
La denunciante fundamentó su pretensión en los siguientes argumentos:
(i) Mediante Decreto Supremo N° 08-95-ED, el Instituto había sido autorizado por el Ministerio para la formación de profesores de educación inicial, primaria y secundaria. De acuerdo a dicha autorización, el programa de estudios de cada una de las referidas especialidades debía desarrollarse en 10 semestres académicos.
(ii) La Resolución Ministerial N° 759-85-ED, norma que aprueba la estructura curricular básica de formación magisterial, establece que cada semestre académico comprende 18 semanas académicas, entendiéndose por cada semana académica el desarrollo de 30 horas académicas en 5 días de la semana a razón de 6 horas por cada día. Sin embargo, dicha norma no prohibe el desarrollo de 3 semestres académicos en un mismo año calendario.
(iii) La Resolución Ministerial N° 759-85-ED fue derogada por el artículo 24 de la Constitución Política de 1993 en la medida que la norma constitucional permite trabajar 48 horas a la semana. En ese sentido, dictando clases durante las 52 semanas que comprende el año calendario, era posible desarrollar 3 ciclos académicos en un año, sin que ello implicara acelerar o suprimir las asignaturas y ciclos académicos.
(iv) La exigencias de visaciones de nóminas de matricula, actas consolidadas, actas individuales y certificados de estudio, no se encontraban contempladas en el Texto Unico de Procedimientos Administrativos (TUPA) del Ministerio, aprobado por Decreto Supremo Nº 005-99-ED por lo que su exigencia contravenía lo dispuesto en la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada y su Reglamento.
El 16 de diciembre de 1999, la Dirección Regional presentó sus descargos, solicitando que se declare infundada la denuncia. Asimismo, el 4 de enero de 2000, la Procuraduría – en representación del Ministerio – presentó sus correspondientes descargos.
El 10 de mayo de 2000, la Secretaría Técnica de la Comisión expidió un informe técnico (Informe N° 006-2000/INDECOPI-CAM) con relación a la denuncia presentada, concluyendo lo siguiente:
(i) La Resolución Ministerial N° 759-85-ED, norma que aprueba la estructura curricular básica de formación magisterial, fue expedida en ejercicio de las atribuciones normativas legalmente establecidas a favor del Ministerio .
(ii) No obstante lo anterior, la referida resolución constituía una barrera burocrática ilegal por la forma, pues no se acreditó que hubiese sido publicada en el diario oficial El Peruano para su vigencia.
(ii) Del análisis de la referida resolución, así como de la Ley General de Educación y de lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 08-95-ED, el semestre académico debía comprender 18 semanas, es decir, un equivalente a 4 meses y medio. Por lo tanto, resultaba imposible la pretensión del denunciante de realizar 3 ciclos lectivos en un año calendario, ya que ello implicaba el dictado de clases por 54 semanas al año.
(iii) La negativa de las denunciadas a visar actuaciones administrativas de la denunciante relacionadas con el objeto de la denuncia obedecía al hecho de que dichas actuaciones se derivaban del incumplimiento de las normas sectoriales que regulan este tipo de actividades. Sin embargo, la exigencia de los procedimientos de visación materia de denuncia constituía una barrera burocrática ilegal por su forma al no haber sido incorporados en el TUPA del Ministerio.
Mediante Resolución Nº 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000084 del 11 de mayo de 2000, la Comisión aprobó el Informe y resolvió elevarlo a la Presidencia del Consejo de Ministros, a fin de que adopte las medidas que correspondan.
El 25 de mayo de 2000, el Instituto interpuso recurso de apelación contra la mencionada resolución, alegando lo siguiente:
- La Comisión no había resuelto el fondo de la controversia al limitarse a aprobar el informe técnico por lo que se había afectado el principio constitucional del debido proceso.
- El Informe en cuestión afirmaba que la Resolución Ministerial N° 759-85-ED no había sido publicada en el diario oficial El Peruano, de modo tal que no entró en vigencia. Atendiendo a ello, la Comisión podía pronunciarse directamente contra las actividades ejecutadas sin sustento legal y no contra una resolución ministerial que no necesitaba de derogatoria o inaplicación.
- El Informe consideró erróneamente que el desarrollo de 3 ciclos académicos constituía el petitorio principal de su denuncia y que las demás barreras burocráticas fueron planteadas como peticiones secundarias.
- La falta de vigencia de la resolución ministerial daba lugar a que no existiera norma alguna que prohibiera dictar 3 semestres académicos en un año. Adicionalmente, era perfectamente posible hacerlo sin dejar de cumplir con lo señalado en el Decreto Supremo N° 08-95-ED trabajando para ello 8 horas diarias durante 6 días a la semana.
El 25 de octubre de 2000, se llevó a cabo el informe oral solicitado por la Procuraduría, con la participación de los representantes de Cima y del Ministerio.
Sin embargo, por razones de quorum de la Sala fue necesario citar nuevamente a audiencia de informe oral, la misma que se realizó el 7 de febrero de 2001, con la asistencia de los representantes de ambas partes.
II CUESTIONES EN DISCUSIÓN
De los antecedentes expuestos y del análisis efectuado en el presente caso, las cuestiones en discusión consisten en determinar lo siguiente:
(i) si la Resolución Ministerial N° 759-85-ED es una norma que se encuentra vigente y como tal puede dar lugar a que el Ministerio y la Dirección Regional se nieguen a visar documentos otorgados por la denunciada o se resistan a otorgar los carnets de estudiante o a inscribir a los alumnos del Instituto en el registro respectivo; y,
(ii) si correspondía que el pronunciamiento de la Comisión se canalizara a través de la elevación de un Informe a la Presidencia del Consejo de Ministros.
III ANALISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN
III.1 La ilegalidad de forma de la barrera burocrática
La Ley de Organización y Funciones del Indecopi, Decreto Ley N° 25868, modificada por el Decreto Legislativo N° 807, establece en su artículo 26 BIS que la Comisión de Acceso al Mercado es competente para conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la administración pública que puedan constituir barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado.
Dicha norma faculta a la Comisión para que, mediante resolución, elimine aquellas barreras que sean ilegales o irracionales. Sin embargo, en el caso que la presunta barrera burocrática haya sido establecida en un Decreto Supremo o Resolución Ministerial, la norma establece que el pronunciamiento de la Comisión debe realizarse a través de un informe a la Presidencia del Consejo de Ministros 1.
En el presente caso, se ha determinado que la Resolución Ministerial N° 759-85-ED no fue publicada en el diario oficial El Peruano. En consecuencia, al no haberse cumplido con los requisitos necesarios para la entrada en vigencia de una norma jurídica, dicha disposición resultaba inexigible y no merecía ningún tipo de obediencia, ni de la administración ni de los particulares. Debe tenerse presente que sólo la norma vigente es aquella que ha sido producida de acuerdo a Derecho, es decir que ha cumplido con todos los requisitos de trámite necesarios y que como consecuencia de ello debe regir y ser obedecida 2.
En consecuencia, las actuaciones del Ministerio o de la Dirección Regional consistentes en negarse a visar documentos otorgados por la denunciada u a otorgar los carnets de estudiante o inscribir a los alumnos del Instituto en el registro respectivo, sustentadas en una norma inexistente, constituyen una barrera burocrática ilegal por la forma.
A mayor abundamiento, en cuanto a la ilegalidad de forma detectada, también ha quedado acreditado que las exigencias referidas no se encuentran incluidas en el correspondiente TUPA del Ministerio, por lo que su exigencia tampoco es oponible en virtud a las normas sobre simplificación administrativa.
III.2 La ilegalidad de fondo de la barrera burocrática
El Instituto ha sostenido que, de conformidad con la legislación vigente, no se encontraba prohibido de dictar tres semestres académicos en un año y que cualquier restricción en esta materia significaba una afectación de los derechos constitucionales al trabajo de 48 horas semanales.
La Ley Orgánica del Ministerio de Educación, Decreto Ley N° 25762, en su artículo 4 establece la competencia del órgano ministerial para formular las políticas nacionales en materia de educación, supervisar y evalúar su cumplimiento y formular los programas en dicha materia.
Igualmente, el artículo 5 de dicha norma legal precisa que, entre otras, las atribuciones del Ministerio son las siguientes:
Artículo 5.- Son atribuciones del Ministerio de Educación: (…)
b) formular las normas de alcance nacional que regulen las actividades de educación, cultura, deporte y recreación;
c) supervisar y evaluar el cumplimiento de las políticas, normatividad y actividades en materia de educación, cultura, deporte y recreación; (…)
Como puede apreciarse la normativa vigente contempla facultades para que el Ministerio pueda regular las actividades educativas, incluidas las desarrolladas por los institutos superiores y en ese marco establecer el número de semestres y ciclos máximos a dictarse en un año calendario. No obstante, como es obvio, dicha facultad debe ser recogida en un mandato legal que cumpla con las formalidades y procedimientos necesarios para su puesta en vigencia y exigibilidad.
Asimismo, dentro del marco correspondiente al ejercicio de sus funciones para supervisar el cumplimiento de la normatividad en materia de educación, el Ministerio también se encuentra facultado para crear procedimientos de control como las visaciones de documentos, siempre y cuando cumpliera con la generación de las normas necesarias.
En consecuencia, si bien ha sido identificada una actuación que constituye barrera burocrática ilegal por la forma, esta Sala considera necesario señalar que el Ministerio cuenta con las facultades necesarias para establecer dichas restricciones, siempre que para ello utilice los mecanismos legales apropiados para tal efecto y cumpla con las formalidades requeridas para su puesta en vigencia y exigibilidad.
III.3 El pronunciamiento de la Comisión a través de un Informe
Tal como ha sido objeto de análisis, la Resolución Ministerial N° 759-85-ED no entró en vigencia como consecuencia de su falta de publicación en el diario oficial El Peruano, por lo que no llegó a constituirse en una norma jurídica exigible a los particulares involucrados en la actividad educativa.
Atendiendo a tal circunstancia, la Comisión se encontraba facultada para disponer la eliminación o inaplicación de los actos que se trasladaban al particular sin la existencia de un sustento legal apropiado, toda vez que la barrera burocrática ilegal no se encontraba contenida en la mencionada Resolución Ministerial sino más bien en la ejecución de dichos actos sin sustento legal.
En consecuencia, corresponde dejar sin efecto el mandato contenido en la resolución apelada consistente en la remisión del informe aprobado a la Presidencia del Consejo de Ministros y disponer que, tanto el Ministerio como la Dirección Regional, se abstengan de desarrollar actuaciones destinadas a no otorgar la visación de los documentos extendidos por la denunciada, o los carnets de estudiante o inscribir a los alumnos del Instituto en el registro respectivo, en tanto dichas actuaciones constituyan barreras burocráticas ilegales por la forma.
IV RESOLUCION DE LA SALA
Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto lo siguiente:
PRIMERO: revocar la Resolución N° 03-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000084 emitida por la Comisión de Acceso al Mercado el 11 de mayo de 2000, mediante la cual se aprobó el Informe N° 006-2000/INDECOPI-CAM y se dispuso la remisión del mismo a la Presidencia del Consejo de Ministros.
SEGUNDO: declarar que las actuaciones consistentes en negarse a otorgar la visación de los documentos extendidos por la denunciada, o los carnets de estudiante o inscribir a los alumnos del Instituto Superior Pedagógico Privado CIMA E.I.R.L en el registro respectivo, constituyen barreras burocráticas ilegales por la forma toda vez que la norma que las sustentaría no fue puesta en vigencia conforme señala la ley.
TERCERO: disponer que el Ministerio de Educación y la Dirección Regional de Educación de la Libertad se abstengan de exigir a la denunciante las actuaciones identificadas como barreras burocráticas ilegales en tanto no regularice la puesta en vigencia de la Resolución Ministerial N° 759-85-ED y las incluyan en su TUPA.
Con la intervención de los señores vocales: Hugo Eyzaguirre del Sante, Alfredo Bullard González, Gabriel Ortiz de Zevallos, Mario Pasco Cosmópolis y Liliana Ruiz de Alonso.
HUGO EYZAGUIRRE DEL SANTE Presidente
NOTAS:
1 LEY DE ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL INDECOPI, Artículo 26 BIS.- La Comisión de Acceso al Mercado es competente para conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado, en especial de las pequeñas empresas, y de velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos Nº 283, 668, 757, el artículo 61
del Decreto Legislativo Nº 776 y la Ley Nº 25035, en especial los principios generales de simplificación administrativa contenidos en su articulo 2, así como las normas reglamentarias pertinentes. Ninguna otra entidad de la Administración Pública podrá arrogarse estas facultades. La Comisión, mediante resolución, podrá eliminar las barreras burocráticas a que se refiere este artículo.
La Comisión podrá imponer sanciones y multas al funcionario o funcionarios que impongan la barrera burocrática declarada ilegal, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa y la formulación de la denuncia penal correspondiente, de ser el caso.
La escala de sanciones es la siguiente: falta leve con sanción de amonestación; falta grave con multa de hasta dos (2) UIT y falta muy grave con multa de hasta cinco (5) UIT.
En caso que la presunta barrera burocrática haya sido establecida en un Decreto Supremo o Resolución Ministerial, la Comisión no podrá ordenar su derogatoria o inaplicación ni imponer sanciones. En tal supuesto el pronunciamiento de la Comisión se realizará a través de un informe que será elevado a la Presidencia del Consejo de Ministros para ser puesto en conocimiento del Concejo de Ministros a fin de que éste adopte las medidas que correspondan.
(Los subrayados son nuestros)
2 Rubio Correa, Marcial. El Sistema Jurídico. Lima: Fondo Editorial de la PUCP. 1996. P. 108-109.