Expediente 000020-1999/CAM
SALA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Procedencia : Comisión de Acceso al Mercado (La Comisión).
Denunciantes : Asociación de Comerciantes del Jirón de la Unión y anexos (La Asociación).
Denunciado : Municipalidad Metropolitana de Lima (La Municipalidad)
Materia : Acceso al mercado.
Barreras burocráticas que impiden la permanencia en el mercado.
Tributación Municipal.
Licencia de Funcionamiento.
Actividad : Comercio al por mayor o al por menor.
RESOLUCIÓN N° 0205-1999/TDC-INDECOPI
SUMILLA: Se confirma la Resolución Nº 02-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000020 emitida el 20 de abril de 1999 por la Comisión de Acceso al Mercado, a través de la cual dicho órgano funcional declaró infundada la denuncia interpuesta por la Asociación de Comerciantes del Jirón de la Unión y Anexos contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, toda vez que los cobros por concepto de la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento", regulados por el Edicto Nº 188-94-MLM, no constituyen barreras burocráticas que impiden ilegal o irracionalmente la permanencia de la entidad denunciante en el mercado de explotación de establecimientos comerciales.
Lima, 9 de junio de 1999
I. ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 20 de enero de 1999, complementando el 4 de febrero de 1999, la Asociación interpuso una denuncia contra la Municipalidad por considerar que los cobros por la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento", regulados en el Edicto N° 188-94-MLM (1) , constituían barreras burocráticas ilegales e irracionales. Presentados los descargos correspondientes, mediante Resolución N° 02-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000020 del 20 de abril de 1999, la Comisión declaró infundada la denuncia. El 29 de abril de 1999, la Asociación apeló de la referida resolución, motivo por el cual el expediente fue elevado a esta Sala.
En su denuncia, la Asociación señaló que no existía norma que autorizara a la Municipalidad a exigir tasa alguna por fiscalización o control de establecimientos industriales, comerciales o de servicio. En tal sentido, señaló que si bien el artículo 69 del Decreto Legislativo N° 776, Ley de Tributación Municipal (i) , dispone que las Municipalidades pueden imponer tasas a quienes realicen actividades sujetas a fiscalización o control municipal, debía tenerse en cuenta que el artículo 67 (ii) de dicho cuerpo legal establece que tal función sólo puede ser ejercida a través de autorización legal expresa, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades y en normas de rango de ley.
Al efectuar sus descargos, la Municipalidad indicó que la tasa "Licencia de Funcionamiento" fue creada de acuerdo a las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de Municipalidades, así como por la Ley de Tributación Municipal, dado que el cobro de la misma respondía a la prestación efectiva de un servicio público administrativo de fiscalización y control que realizaba sobre los establecimientos ubicados dentro de su jurisdicción. En tal sentido, dado que, a su juicio, la denuncia era manifiestamente inoficiosa, la Municipalidad solicitó que se impusieran sanciones a la Asociación.
En la resolución apelada, la Comisión declaró infundada la denuncia, argumentando que de acuerdo a lo establecido en la legislación aplicable, la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento" se sustenta, por un lado, en el servicio administrativo prestado por la Municipalidad destinado a otorgar una determinada licencia para el funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, y del otro, el servicio público destinado a controlar que las actividades que desarrollan en tales locales correspondan a las autorizadas y se respeten las normas de seguridad e higiene exigidas por la ley. De ello se podía deducir, indicó la Comisión, que las Municipalidades sí pueden exigir el pago de la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento" por el servicio público de control que efectúan en los establecimientos, tal como sucedía en el presente caso (iii) .
Adicionalmente a ello, la Comisión agregó que debía tenerse en cuenta que el Edicto N° 188-94-MLM, fue aprobado cumpliendo las formalidades previstas para la creación de tasas, es decir, a través del instrumento legal idóneo al momento de expedirse, además de haberse cumplido con los requisitos para su puesta en vigencia y exigibilidad.
En su escrito de apelación, la Asociación reiteró los argumentos expuestos en su denuncia, precisando que de acuerdo a lo establecido en la Ley de Tributación Municipal, la tasa "Licencia de Funcionamiento" a que se refiere el inciso C del artículo 68° de dicho cuerpo legal, se paga por una sola vez, es decir, cuando se inicia una actividad en la industria, comercio o servicios. En tanto que las "Otras Licencias" a que se refiere el inciso E del artículo antes citado, se pagan por la labor de fiscalización o control a condición de que exista una ley que autorizara dicha función.
II. CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
De los antecedentes expuestos y del análisis efectuado, en el presente caso, la cuestión en discusión consiste en determinar si los cobros exigidos por la Municipalidad por concepto de la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento", constituyen o no barreras burocráticas que impiden ilegal o irracionalmente la permanencia de la Asociación en el mercado de explotación de establecimientos comerciales.
III. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
III.1. Facultades de la Comisión frente a las barreras burocráticas provenientes de la aplicación de normas municipales
Conforme al artículo 26BIS del Decreto Ley N° 25868, Ley de Organización y Funciones del INDECOPI, introducido por el artículo 50º del Decreto Legislativo N° 807, Ley sobre Facultades, Normas y Organización del INDECOPI, corresponde a la Comisión conocer sobre los actos o disposiciones de la Administración Pública, incluidas las entidades del ámbito municipal, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado, pudiendo eliminar dichas barreras. Asimismo, corresponde a la Comisión velar por el cumplimiento de lo establecido en el artículo 61º del Decreto Legislativo N° 776, en virtud del cual las municipalidades están impedidas de establecer tasas o contribuciones que graven la entrada, salida o tránsito de personas, bienes, mercaderías, productos y animales en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado (2) .
Según se ha indicado, el artículo 26BIS del Decreto Ley N° 25868 - modificado por el Decreto Legislativo N° 807- confiere expresamente a la Comisión la potestad de suprimir la barrera burocrática ilegal o irracional impugnada por el administrado, con la finalidad de permitir que este agente económico pueda acceder o continuar concurriendo en el mercado hacia el cual decidió orientar sus capitales y fuerza de trabajo (3) (iv) .
A efectos del análisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la aplicación de una norma jurídica expedida por alguna entidad integrante de la Administración Pública, la Comisión tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un pronunciamiento para el caso concreto, siendo este análisis necesario para determinar si la barrera burocrática impugnada es válida o no.
Por tanto, si bien las Municipalidades poseen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, como manifestación de los principios de descentralización y desconcentración del gobierno, ello no quiere decir que se encuentren al margen del ordenamiento jurídico que rige en todo el territorio nacional, en forma unitaria. Es así que todas las autoridades integrantes de la Administración Pública deben dar cumplimiento a las disposiciones que, en materia de eliminación de barreras burocráticas para el desarrollo de una economía de mercado, han establecido los Decretos Legislativos N° 668 y N° 757, entre otras normas.
En consecuencia, la Comisión, y la Sala en su caso, tienen la obligación de emitir pronunciamiento respecto de aquellas presuntas barreras de acceso o de permanencia en el mercado que hubiesen impuesto las Municipalidades y que hubiesen sido cuestionadas, aun cuando provinieran de la aplicación de Decretos, Edictos u Ordenanzas.
III.2 Los cobros exigidos a las denunciantes por concepto de la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento"
Tal como lo ha establecido la Sala mediante el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución N° 188-97-TDC (4) , la Comisión tiene el deber de evaluar, en aquellos casos concretos sometidos a su conocimiento, que las contribuciones y tasas impuestas por los gobiernos locales no establezcan barreras burocráticas ilegales o irracionales al acceso y la permanencia de los agentes económicos en el mercado, analizando para tal efecto:
a) La legalidad de la contribución o la tasa cuestionadas, con la finalidad de determinar si éstas han respetado las formalidades y los procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadran dentro de las atribuciones y competencias conferidas a las autoridades municipales.
b) La racionalidad de dichos tributos, lo que significa evaluar si la tasa se encuentra justificada en la prestación efectiva y racional de un servicio público, así como la racionalidad del servicio prestado y de los montos cobrados para financiarlo, o, en el caso de las contribuciones, si ellas se sustentan en el aprovechamiento de los beneficios resultantes de la ejecución de una obra pública.
Así, el análisis que debe llevar a cabo la Comisión y esta Sala, consta de dos etapas, siendo la primera de ellas el análisis de la legalidad del tributo. De este modo, si se determina la ilegalidad del mismo, debe declararse fundada la denuncia; de lo contrario, si se concluye que es legal, debe proseguirse y efectuar el análisis de racionalidad, a fin de establecer si el tributo cumple o no con dicho requisito.
En su escrito de apelación, la Asociación señaló que conforme a lo dispuesto por la Ley de Tributación Municipal, las licencias que podían imponer las Municipalidades eran dos (i) la "Licencia de Funcionamiento" -prevista en el inciso C del artículo 68 de dicho cuerpo legal-, cuya obligación de pago recaía en quienes operan establecimientos industriales, comerciales o de servicios; y, (ii) otras Licencias -previstas en el inciso E del artículo 68 antes referido-, que debían cobrarse por la labor de fiscalización o control por parte de las Municipalidades, siempre que exista una ley expresa que autorice a dicha entidad a realizar tal labor. Así, en opinión de la Asociación, los cobros por fiscalización y control exigidos por la denunciada constituían barreras burocráticas ilegales al no existir norma que autorice dicha labor.
Sin embargo, contrariamente a lo señalado por la denunciante, resulta pertinente precisar que la tasa "Licencia de Funcionamiento" responde tanto a la facultad municipal para otorgar licencias de apertura de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, así como para controlar que tales actividades se desarrollen de acuerdo a los fines para los cuales fueron autorizadas.
En efecto, las tasas son los tributos cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente, conforme dispone el literal c) de la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario, aprobado por el Decreto Legislativo N° 816 (5) , y tal como también lo establecieron anteriormente los Códigos Tributarios aprobados por el Decreto Legislativo N° 773 y por el Decreto Ley N° 25859.
Según el artículo 66 de la Ley de Tributación Municipal, las tasas municipales son los tributos creados por los Concejos Municipales, cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por la Municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las Municipalidades, de conformidad con su Ley Orgánica y normas con rango de ley.
Así, conforme a lo dispuesto en el numeral 7) del artículo 68 de la Ley Orgánica de Municipalidades, constituye función de los gobiernos locales en materia de abastecimiento y comercialización de productos el "otorgar licencias de apertura de establecimientos comerciales e industriales y de actividades profesionales y controlar su funcionamiento de acuerdo a ellas" (6) . Asimismo, el literal c) del artículo 68 de la Ley de Tributación Municipal, faculta a las Municipalidades a exigir el pago de la tasa llamada Licencia de Funcionamiento, "que deberá pagar todo contribuyente para operar un establecimiento comercial, industrial o de servicios" (7) .
De las normas anteriormente citadas se desprende que las facultades de las Municipalidades en materia de abastecimiento y comercialización de productos, implican una doble actuación a fin de regular el funcionamiento de los establecimientos comerciales, industriales y de servicios. Por un lado, se contempla el servicio administrativo de otorgamiento de licencias de apertura de tales establecimientos, mientras que por otro lado, se incluye el control y fiscalización de dichos establecimientos a fin de verificar que su funcionamiento se ajuste a la autorización otorgada.
Por ello, la Sala coincide con lo expresado por la Comisión en la resolución apelada en el sentido que la tasa "Licencia de Funcionamiento" no solamente se sustenta en el servicio administrativo prestado por la Municipalidad destinado a otorgar una determinada licencia para el funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, sino también en el servicio público de control efectuado por dicha entidad en tales establecimientos. De tal modo, teniendo en cuenta además que la entidad denunciada había cumplido con las formalidades necesarias para la puesta en vigencia y exigibilidad del Edicto N° 188-94-MLM, podía concluirse que el cobro exigido por la Municipalidad por concepto de "Licencia de Funcionamiento" no constituía una barrera burocrática ilegal.
Adicionalmente, debe indicarse que la Asociación no ha alegado la supuesta irracionalidad del cobro derivado de la "Licencia de Funcionamiento". Así, no ha aportado ningún elemento de juicio sobre la supuesta irracionalidad de dicho cobro. En consecuencia, de acuerdo a lo señalado por el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución N° 188-97-TDC, no corresponde efectuar el análisis de racionalidad del cobro denunciado (v) .
En atención a lo expuesto, esta Sala es del criterio que corresponde confirmar la resolución apelada y, en consecuencia, declarar infundada la denuncia presentada por la Asociación contra la Municipalidad.
IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA
Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto confirmar la Resolución N° 02-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000020 emitida el 20 de abril de 1999 por la Comisión de Acceso al Mercado, que declaró infundada la denuncia interpuesta por la Asociación de Comerciantes del Jirón de la Unión contra la Municipalidad Metropolitana de Lima por la presunta imposición de barreras burocrática ilegales e irracionales derivadas del cobro de la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento", regulada por el Edicto N° 188-94-MLM.
Con la intervención de los señores vocales: Alfredo Bullard González, Hugo Eyzaguirre del Sante, Víctor Revilla Calvo y Liliana Ruiz de Alonso.
ALFREDO BULLARD GONZÁLEZ
Presidente