RESOLUCION Nº 0625-2005/TDC-INDECOPI EXPEDIENTE Nº 083-2004-A/CPC.
TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala de Defensa de la Competencia
DENUNCIANTE : JACOBA GARCÍA OLIVARES (LA SEÑORA GARCÍA)
DENUNCIADO : BANCO CONTINENTAL (EL BANCO)
MATERIA : PROTECCION AL CONSUMIDOR
INCUMPLIMIENTO DE MEDIDA CORRECTIVA
ACTIVIDAD : INTERMEDIACIÓN FINANCIERA
Lima, 1 de junio de 2005
El 24 de septiembre de 2004, la señora García informó a la Comisión que el Banco no había cumplido con la medida correctiva ordenada mediante Resolución N° 459-2004/CPC de fecha 5 de mayo de 2004 y confirmada por la Resolución N° 0381-2004/TDC-INDECOPI del 20 de agosto de 2004. De acuerdo a dicha medida, el Banco debía devolver a la denunciante la suma de US$ 29,52 restantes por el cargo de seguros, así como el monto correspondiente a la tasación del inmueble ubicado en el Jr. De la Unión 876, monto que debía coincidir con el facturado por la empresa que realizó la referida tasación.
La Comisión acogió la información presentada la señora García y la tramitó como un procedimiento de ejecución, originando la Resolución Nº 2 del 4 de febrero de 2005, mediante la cual dispuso hacer efectivo el apercibimiento establecido en el artículo 44° de la Ley de Protección al Consumidor, e impuso al Banco una multa de 0,60 Unidad Impositiva Tributaria (UIT), ordenándole que cumpla con la medida correctiva en un plazo no mayor a cinco días hábiles de notificada la resolución.
El 24 de febrero de 2005, el Banco apeló la mencionada resolución señalando que la Comisión no había valorado los medios probatorios que obran en el expediente, ni se había pronunciado respecto de las cartas notariales que le envió a la señora García, las cuales acreditaban que el Banco se comunicó con la denunciante con la finalidad de dar cumplimiento a la medida correctiva ordenada.
Mediante Resolución N° 3 del 2 de marzo de 2005, la Comisión concedió el recurso de apelación, elevando lo actuados a esta Sala.
II CUESTION EN DISCUSION
Determinar si corresponde declarar la nulidad del concesorio de apelación teniendo en cuenta la naturaleza de las multas coercitivas aplicadas por la Comisión y la etapa de ejecución en la que éstas se imponen.
III ANALISIS DE LA CUESTION EN DISCUSION
III.1. El Principio de Autotutela administrativa
La autotutela administrativa es la prerrogativa de la Administración Pública de hacer efectiva sus pretensiones sin requerir la intervención judicial, ello toda vez que la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, eximiéndose de la necesidad común de los sujetos privados de recabar tutela judicial (heretotutela)1.
La autotutela administrativa puede ser tanto declarativa como ejecutiva, encontrándose la Administración Pública en el primer caso, exenta de someter sus decisiones a un proceso judicial para que ellas resulten exigibles, pues su cumplimiento, por propia autoridad, debe ser atendido por quienes resulten obligados a hacerlo. No obstante, si el obligado a cumplir una decisión de la Administración se resiste a la ejecución de dicho mandato, la Administración tampoco requiere respaldo judicial para imponer coactivamente el mismo, pudiendo hacerlo por sus propios medios. Esta es una manifestación de la autotutela ejecutiva.
La Ley del Procedimiento Administrativo General reconoce la autoutela de la Administración Pública, en sus dos manifestaciones. Así, en el artículo 16 subyace la autotutela declarativa al reconocer la ejecutividad del acto administrativo, esto es, su obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación2. Por su parte las disposiciones comprendidas en el Capítulo IX del Título II de la Ley abordan la autotutela ejecutiva de la Administración, habilitando a la ejecución forzosa de sus decisiones.
La Ley de Protección al Consumidor también reconoce la autotutela administrativa ejecutiva, esto es la prerrogativa de la Administración Pública de hacer efectiva sus decisiones sin requerir la participación judicial, prerrogativa que sustenta en el presente caso, la aplicación de multas coercitivas frente al incumplimiento de las medidas correctivas ordenadas por la Sala, sin requerir para ello la tramitación de un procedimiento administrativo adicional, debiendo la Comisión limitarse a verificar el cumplimiento de lo ordenado y, de ser el caso, proceder directamente a la aplicación de las multas pertinentes.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44° de la Ley de Protección al Consumidor3, el incumplimiento de las resoluciones finales por parte de los proveedores, constituye en sí misma una infracción a la Ley de Protección al Consumidor. En estos casos, la Comisión debe aplicar las medidas necesarias para hacer efectivo lo dispuesto en dichas resoluciones, pudiendo establecer para ello multas coercitivas, sin perjuicio de que cuando se trate de un procedimiento del que resulte alguna obligación para el proveedor, la parte contraria, afectada por el incumplimiento, inicie un proceso judicial para la ejecución de tales disposiciones, teniendo en cuenta que éstas constituyen títulos de ejecución4.
Asimismo, el artículo 38° de la Ley de Protección al Consumidor, al reconocer mecanismos de solución de controversias alternativos a las decisiones de la Comisión y la Sala, califica su incumplimiento como una infracción a la Ley de Protección al Consumidor, sujeto por tanto a la autotutela ejecutiva que faculta a la Comisión a imponer una multa coercitiva duplicando sucesiva e ilimitadamente su cuantía hasta alcanzar el cumplimiento debido por parte de los proveedores5.
La alusión expresa, en el artículo 38 de la Ley de Protección al Consumidor, a la procedencia de multas coercitivas por incumplimiento de los laudos y los acuerdos conciliatorios se justifica en la distinta naturaleza de estos medios de solución de controversias frente a las resoluciones administrativas, cuya ejecución se garantiza de suyo por el principio de autotutela administrativa.
En efecto, a diferencia de las resoluciones administrativas, los laudos -no obstante el reconocimiento constitucional de la jurisdicción arbitral- requieren de la autoridad judicial para ser ejecutados y obtener su cumplimiento efectivo. En los mismos términos, las conciliaciones, al ser producto de una negociación inter-partes necesitan de un mandato legal que les dé fuerza ejecutiva. Ambas razones constituyen el sustento de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley de Protección al Consumidor, es decir de la necesidad calificar el incumplimiento de los laudos y acuerdos conciliatorios como infracciones a las normas de protección al consumidor, a fin beneficiarse a través de este medio de la autotutela administrativa.
III.2. Aplicación de multas coercitivas
Conforme se ha expuesto en el apartado anterior las multas coercitivas constituyen un instrumento de la autotutela ejecutiva de la Administración Pública y que la faculta al uso directo de su propia coacción para lograr el cumplimiento efectivo de sus decisiones. En este sentido, la Ley del Procedimiento Administrativo General establece en el artículo 199° que, cuando las leyes lo autoricen la Administración puede imponer multas coercitivas reiteradas y por periodos suficientes para el cumplimiento de lo ordenado6.
En el presente caso, los artículos 38° y 44° de la Ley de Protección al Consumidor facultan a la Comisión a imponer multas coercitivas para alcanzar el cumplimiento debido de las resoluciones de la Sala, así como el cumplimiento de los acuerdos conciliatorios y laudos, mediante los cuales las partes hayan resuelto con carácter vinculante las reclamaciones de los consumidores.
Las multas coercitivas tienen lugar en la etapa de ejecución de las resoluciones de la Comisión o Sala - no siendo parte del procedimiento administrativo en el marco del cual fueron emitidas - etapa de ejecución en la cual la Comisión debe limitarse a verificar que el incumplimiento de las resoluciones o los acuerdos conciliatorios y laudos se haya producido para proceder directamente a la aplicación de los multas coercitivas que la Ley habilita.
En este sentido, debido a que la aplicación de las multas coercitivas tiene lugar en una etapa de ejecución, no corresponde a la Sala avocarse al conocimiento de las impugnaciones que pudiesen presentar los proveedores contra dichas multas, pues ello implicaría cuestionar en vía administrativa la exigibilidad de una resolución que ha quedado firme en esta misma vía, motivando controles reiterados al interior de la Administración que no sólo afectarían la institución de la autotutela sino también la finalidad de las medidas correctivas previstas en la Ley de Protección al Consumidor y que forman parte de las resoluciones cuyo cumplimientos se persigue - cuya finalidad última es revertir los efectos que la conducta infractora de los proveedores hubiesen generado en los consumidores.
En consecuencia, frente a las multas coercitivas aplicadas por la Comisión no corresponde contradicción alguna en la vía administrativa, la misma que se habría agotado con la emisión de la resolución de la Sala, quedando habilitado el derecho de los particulares de cuestionar ante el Poder Judicial las disposiciones que sustentan la actuación de ejecución, así como las propias actuaciones de ejecución que consideren inapropiadas.
III.3. Cumplimiento de la medida correctiva
Mediante Resolución N° 459-2004/CPC del 28 de abril de 2004, la Comisión declaró fundada la denuncia interpuesta por la señora García contra el Banco, ordenándole a éste último, en calidad de medida correctiva, que cumpla con devolver el dinero cobrado indebidamente por una tasación de un local comercial. Dicha resolución fue confirmada mediante Resolución N° 0381-2004/TDC-INDECOPI del 20 de agosto de 2004.
En vía de ejecución, la Comisión requirió al Banco el cumplimiento de la medida correctiva dispuesta por la Comisión y, al considerar el incumplimiento de la misma por parte del Banco le impuso una multa coercitiva de 0,60 UIT mediante la Resolución Nº 2 del 4 de febrero de 2005, ordenándole que en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles contados a partir de la recepción de la resolución, cumpla la medida correctiva ordenada.
El Banco apeló la referida resolución, señalando que la Comisión no había valorado los medios probatorios que obran en el expediente, ni se había pronunciado respecto de las cartas notariales que le envió a la señora García, las cuales acreditaban que el Banco se comunicó con la denunciante con la finalidad de dar cumplimiento a la medida correctiva ordenada.
Sobre el particular, toda vez que la multa aplicada por la Comisión constituye una multa coercitiva aplicada en vía de ejecución de la Resolución Nº 459-2004/CPC, la que fue confirmada mediante Resolución N° 0381-2004/TDCINDECOPI, no existe asunto alguno por discutir o cuestionar ante la Sala, toda vez que la intervención de la Comisión en este supuesto tiene carácter de ejecución y no admite apelaciones ante esta instancia respecto de las actuaciones destinadas a lograr la ejecución de la prestación debida7.
Atendiendo a lo señalado, la Resolución Nº 3 del 2 de marzo de 2005 adolece de nulidad al haber sido dictada contraviniendo el ordenamiento jurídico, toda vez que se ha concedido la apelación de la Resolución N° 2, cuando en realidad no correspondía admitir apelaciones respecto de las actuaciones destinadas a lograr la ejecución de la prestación debida, pues es una intervención de ejecución8.
IV RESOLUCION DE LA SALA
Declarar la nulidad de la Resolución N° 3 expedida por la Comisión de Protección al Consumidor el 2 de marzo de 2004.
Con la intervención de los señores vocales: Juan Francisco Rojas Leo, Sergio Alejandro León Martínez, José Alberto Oscátegui Arteta y Luis Bruno Seminario De Marzi.
JUAN FRANCISCO ROJAS LEO
Presidente
1 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo – FERNANDEZ Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo Tomo I , 11va ed. Ed. Civitas. Madrid – España 2002. Pág. 509.
2 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo . 6ta. ed. Ed. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1997. Pag. 243.
3 TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR. TITULO SETIMO DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES.-
Artículo 41º.- Los proveedores son objetivamente responsables por infringir las disposiciones contenidas en la presente Ley. Los proveedores infractores podrán ser sancionados administrativamente con una Amonestación o con una Multa, hasta por un máximo de 100 (cien) Unidades Impositivas Tributarias, sin perjuicio de las medidas correctivas a que se refiere el artículo siguiente, que se dicten para revertir los efectos que las conductas infractoras hubieran ocasionado o para evitar que éstas se produzcan nuevamente en el futuro.
Artículo 44º.- El incumplimiento por parte de los proveedores de lo ordenado en las resoluciones finales emitidas por la Comisión de Protección al Consumidor constituye una infracción a la presente Ley. En estos casos, la Comisión de Protección al Consumidor es competente para imponer las sanciones y medidas correctivas enunciadas en el presente Título, independientemente de que la parte legitimada opte por la ejecución de lo incumplido en la vía legal correspondiente, conforme a lo dispuesto en el Artículo 43° de la presente Ley.
4 TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR, Artículo 43º.- Las resoluciones finales que ordenen medidas correctivas a favor del consumidor constituyen Títulos de Ejecución conforme con lo dispuesto en el Artículo 713° inciso 3) del Código Procesal Civil, una vez que queden consentidas o causen estado en la vía administrativa.
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas a favor de consumidores, la legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a tales consumidores.
5 TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR, Artículo 38º.- La Comisión de Protección al Consumidor, en coordinación con el Directorio del INDECOPI, establecerá, directamente o mediante convenios con instituciones públicas o privadas, mecanismos alternativos de resolución de disputas del tipo de arbitraje, mediación, conciliación o mecanismos mixtos, que, mediante procedimientos sencillos y rápidos, atiendan y resuelvan con carácter vinculante y definitivo para ambas partes las quejas o reclamaciones de los consumidores o usuarios, sin perjuicio de las competencias administrativas.
El acta que contiene un acuerdo celebrado entre consumidor y proveedor en virtud de los mecanismos señalados en el párrafo precedente constituye Título Ejecutivo conforme a lo dispuesto en el Artículo 693° del Código Procesal Civil. El laudo arbitral firme emitido en virtud de los mecanismos señalados en el párrafo precedente constituye Título de Ejecución conforme a lo señalado en el artículo 713° del Código Procesal Civil.
Sin perjuicio de la validez de los acuerdos o laudos celebrados o emitidos en virtud a los mecanismos antes señalados, la Comisión podrá iniciar de oficio un procedimiento conforme a su competencia si considerase que los hechos materia del acuerdo o laudo afectan intereses de terceros.
El incumplimiento de un acuerdo o laudo celebrado entre consumidor y proveedor constituye una infracción a la presente Ley. En estos casos, si el obligado a cumplir con un acuerdo o laudo no lo hiciera, se le impondrá automáticamente una sanción de hasta el máximo de la multa permitida, para cuya graduación se tomará en cuenta los criterios que emplea la Comisión al emitir resoluciones finales. Dicha multa deberá ser pagada dentro del plazo de 5 (cinco) días de notificada, vencidos los cuales se ordenará su cobranza coactiva. Si el obligado persiste en el incumplimiento, la Comisión podrá imponer una nueva multa duplicando sucesiva e ilimitadamente el monto de la última multa impuesta hasta que se cumpla con la medida cautelar o la medida correctiva y sin perjuicio de poder denunciar al responsable ante el Ministerio Público para que éste inicie el proceso penal que corresponda. Las multas impuestas no impiden a la Comisión imponer una multa o sanción distinta al final del procedimiento, de ser el caso. Asimismo, la Comisión es competente para ordenar las medidas correctivas enunciadas en el Título VII de la presente Ley. Este párrafo será de aplicación para todos los acuerdos conciliatorios válidos celebrados entre consumidor y proveedor, incluidos aquellos obtenidos ante instituciones sin convenio con INDECOPI.
6 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.- Artículo 199°.- Multa coercitiva.
199.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a. Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado.
b. Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente.
c. Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
7 LEY GENERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 206º. Inciso 206.2. Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
8 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artículo 10º.- Son vicios del acto administrativo que causan nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (…)