Res. Nº 941/2005.TC-SU
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Sumilla : Declara fundados los recursos de revisión, de conformidad con el numeral 2) del artículo 171 del Reglamento de la materia.
Lima, 21.SETIEMBRE.2005
Visto, en sesión de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de fecha 20 de setiembre de 2005, los expedientes 994/2005.TC y 999/2005.TC (acumulados), sobre los recursos de revisión interpuestos por la empresa Apoyo Total S.A. y la empresa M & L Perú S.R.L. contra las Resoluciones de Intendencia Nº 550-2005/SUNAT y Nº 552-2005/SUNAT, respectivamente, respecto del ítem Nº 1 del Concurso Público Nº 0002-2005-SUNAT/2G3100, convocado por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT, con el objeto de contratar el servicio de recojo y entrega de notificaciones; oídos los informes orales en la Audiencia Pública realizada el 13 de setiembre de 2005, y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES :
1. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT, en lo sucesivo la Entidad, convocó al Concurso Público Nº 0002-2005-SUNAT/2G3100, con el objeto de contratar el servicio de distribución de notificaciones.
2. En acto público efectuado el 8 de julio de 2005, se comunicó la descalificación de la empresa Apoyo Total S.A., al no haber alcanzado el puntaje mínimo en la evaluación de su propuesta técnica. En el referido acto, asimismo, se otorgó la buena pro del ítem Nº 1 [1], a la empresa Servicio Expreso S.A. El cuadro final de calificación de los postores fue el siguiente:
EMPRESA
PROPUESTA TÉCNICA
PROPUESTA ECONÓMICA
PUNTAJE TOTAL
+ BONIFICACIÓN ADICIONAL
Servicio Expreso S.A.
100
99.9655
99.989
119.9868
Servicios Postales S.A.
99
99.9996
99.299
119.1588
M & L S.R.L.
97
100.0000
97.900
117.48
3. El 15 de julio de 2004, la empresa Apoyo Total S.A., interpuso recurso de apelación contra la descalificación de su propuesta técnica, solicitando se deje sin efecto dicho acto. Los fundamentos del recurso fueron los siguientes:
(i) En la calificación técnica efectuada no alcanzó la puntuación mínima de 80 puntos porque el Comité Especial desconoció la validez del contrato de servicios de mensajería celebrado con Financiera CMR y su respectivo Certificado de Conformidad de Servicio que calificó la prestación como muy buena, documento con el que habría acumulado una facturación de S/. 703 208.24, y;
(ii) Con relación al Certificado de Calidad del Servicio de Digitalización, emitido por la empresa S&T del Perú S.A., el Comité Especial lo ha considerado inválido, lo cual es incorrecto, toda vez que bajo el amparo del principio de presunción de veracidad, se debió presumir que el funcionario que suscribió dicho documento contaba con las facultades suficientes para hacerlo y, en caso de duda, se debió solicitar la respectiva aclaración.
4. El 15 de julio de 2005, la empresa M&L Perú S.R.L. interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro del ítem Nº 1 del proceso de selección, fundamentando su impugnación en lo siguiente:
(i) La propuesta Técnica presentada por la empresa Servicio Expreso S.A., quien ocupó el primer lugar en el cuadro de calificación, no debió ser admitida por no cumplir con las especificaciones técnicas y los requerimientos técnicos de interconexión (propuesta de solución de interconexión, a través del uso de certificados digitales, SSL, la descripción y gráficos, tal como lo exigían las bases en sus páginas 31, 32 y 33);
De acuerdo con lo expuesto en el recurso, la empresa Servicio Expreso S.A., a diferencia de su propuesta en este ítem, en los ítems Nos. 2, 3 y 4 presentó la documentación que en este caso habría obviado;
(ii) El Comité Especial no debió evaluar las constancias de digitalización presentadas por la empresa, al no estar debidamente sustentadas con facturas o contratos;
(iii) La empresa Servicio Expreso S.A., no consignó su propuesta económica en letras y en números, por cuya razón también debió ser descalificada;
(iv) En lo que respecta a la empresa Servicios Postales del Perú S.A., que ocupó el segundo lugar en el orden de prelación, no debió otorgársele puntuación por la Constancia de Servicio de Digitalización presentada, toda vez que no se encuentra debidamente sustentada con el contrato respectivo. En el texto de dicho documento no se ha consignado que comprenda la prestación del servicio de digitalización, teniendo en cuenta que el contrato en mención está referido específicamente al servicio de mensajería, y;
(v) La propuesta económica de la empresa Servicios Postales del Perú S.A. no cumple con la obligación establecida en las bases de presentar su propuesta económica tanto en letras como en números.
5. El 18 de julio de 2005, la Entidad notificó a la empresa M&L del Perú S.R.L. para que dentro del plazo de dos días hábiles cumpla con subsanar los defectos formales del recurso de apelación presentado.
6. El 26 de julio de 2005, la Entidad notificó a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado – SEACE, la Resolución de Intendencia Nº 550-2005/SUNAT, mediante la cual declaró infundado el recurso de apelación presentado por la empresa Apoyo Total S.A., sobre la base de los siguientes fundamentos:
(i) De acuerdo con el numeral 1 del Anexo 6 de las bases para acreditar la experiencia de los postores debía presentarse la copia simple de los comprobantes de pago cancelados o copia de los contratos con su respectiva conformidad de culminación de la prestación del servicio, órdenes de compra u órdenes de servicio, requerimiento concordante con el literal a) del artículo 66 del Reglamento. En tal sentido, de acuerdo con las bases, no es documento válido para acreditar experiencia el Certificado de Conformidad de Servicio presentado por la empresa Apoyo Total S.A.;
(ii) El contrato suscrito con la Financiera CMR, presentado en la propuesta técnica de la empresa Apoyo Total S.A., contempla un plazo de ejecución indefinido, por lo que, si bien por la indicada circunstancia no es posible que dicho postor presente la conformidad de culminación de la prestación del servicio, correspondía que acredite su experiencia con facturas canceladas, teniendo en cuenta que el requerimiento efectuado en las bases tiene por finalidad corroborar la prestación del servicio, y;
(iii) Respecto del Certificado de Digitalización emitido por la empresa S & T del Perú S.A., de acuerdo con las bases dicho documento debe ser suscrito por la persona responsable de la empresa o entidad emisora, indicando su cargo y número de teléfono. En el caso del documento presentado, se advierte que la persona que lo suscribe no es la misma cuyo nombre, cargo y teléfono figuran en el documento. En consecuencia, dado que de la información consignada en el mencionado documento es inexacta, no puede considerarse válido y, por ende, no debe asignársele puntuación.
7. El 26 de julio de 2005, la Entidad notificó a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado – SEACE, la Resolución de Intendencia Nº 552-2005/SUNAT, mediante la cual declaró inadmisible el recurso de apelación presentado por la empresa M & L Perú S.R.L. Dicha resolución se fundamentó en el hecho que el recurso de apelación fue presentado con fecha 15 de julio. La Entidad requirió a la empresa impugnante, con fecha 18 de julio del año en curso, la subsanación de una omisión formal del recurso, lo que fue cumplido el día 20 de julio, es decir, a criterio de la Entidad, fuera del plazo de 2 días desde la presentación del recurso, tal como establece el artículo 155 del Reglamento.
8. Con fecha 8 de agosto de 2005, la empresa Apoyo Total S.A. interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 550-2005/SUNAT, solicitando, principalmente, que se retrotraiga el proceso a la etapa de evaluación técnica del ítem Nº 1, reproduciendo los fundamentos expuesto en su recurso de apelación, generándose el expediente Nº 994/2005.TC. En la misma fecha, la empresa M & L Perú S.R.L. interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 552-2005-SUNAT, que declaró inadmisible su recurso de apelación, reiterando los fundamentos expuestos en su recurso de apelación, generándose el expediente Nº 999/2005.TC. Adicionalmente, manifestó lo siguiente:
(i) El recurso de apelación presentado el 15 de julio de 2005, fue recibido y registrado por la Mesa de Partes de la Entidad sin que fuera observado en el mismo acto de presentación, por parte del funcionario de Mesa de Partes;
(ii) Posteriormente, la Entidad le notificó la Carta Nº 470-2005/2J0100 con fecha 18 de julio de 2005, requiriéndole que subsane la omisión de firma de letrado, otorgándole para el efecto el plazo de 2 días, mandato que cumplió dentro del plazo otorgado, es decir, el día 20 de julio del año en curso;
(iii) Sin embargo, la Entidad ha considerado que el plazo para la subsanación se computa desde la fecha de presentación del recurso y no desde la fecha en que efectivamente fue emplazado por la Entidad, lo que ocurrió el 18 de julio, razón por la que, al haber cumplido el mandato el 20 del indicado mes, la subsanación se efectuó válidamente. En consecuencia, el recurso debió haber sido declarado admisible; y,
(iv) Reiteró sus objeciones con relación a las ofertas de las empresas Servicio Expreso S.A. y Servicios Postales del Perú S.A., en los términos de su recurso de apelación.
9. El 9 de agosto de 2005, el Tribunal emplazó a la Entidad para que remita los antecedentes administrativos de los dos expedientes abiertos, lo que fue cumplido con fecha 24 de agosto de 2005. Asimismo, el 7 de septiembre de 2005, se dispuso la acumulación de ambos expedientes.
10. El 13 de agosto de 2005, se realizó la Audiencia Pública, acto en el que los representantes de Apoyo Total, de M & L y de la Entidad, realizaron sus respectivos informes.
11. El 14 de septiembre de 2005, el Tribunal declaró el expediente expedito para resolver con la documentación obrante en autos.
FUNDAMENTACIÓN :
1. En el presente caso es necesario emitir pronunciamiento con relación a los dos recursos de revisión de los expedientes cuya acumulación ha sido dispuesta por este Tribunal. En el caso del recurso interpuesto por la empresa Apoyo Total S.A., la discusión se refiere a la descalificación de su propuesta técnica por no haber alcanzado el mínimo de 80 puntos para la evaluación económica.
2. la principal objeción de la empresa Apoyo Total S.A. a la calificación efectuada por la Entidad radica en que no se ha considerado para el otorgamiento de puntuación, de un lado, el contrato de servicios de mensajería por plazo indefinido suscrito con Financiera CMR, así como el Certificado de Conformidad de Servicio por el período comprendido entre el 1 de febrero de 2002 y el 30 de junio de 2004, emitido por la referida Financiera CMR con la calificación muy bueno , documento éste que indica que por dicho servicio se habría acumulado una facturación de S/. 703 208.24.
Adicionalmente, la empresa Apoyo Total S.A. objeta el hecho que la Entidad no haya considerado para el otorgamiento de puntuación, el Certificado de Calidad del Servicio de Digitalización emitido por la empresa S & T del Perú S.A.
3. La Entidad ha señalado que, como quiera que el contrato suscrito con Financiera CMR tiene un plazo de vigencia indefinido, no era posible que el postor presente un Certificado de Culminación de Servicios. Por tanto, añade, correspondía que presente facturas o comprobantes de pago cancelados.
Con relación al Certificado de Digitalización emitido por la empresa S & T del Perú S.A., la Entidad ha manifestado que no fue considerado válido, toda vez que la persona que lo suscribió no es la misma persona cuyo nombre, cargo y teléfono se encuentran consignados en la parte inferior de éste.
4. Este Colegiado considera que si por la naturaleza del contrato es imposible la presentación de un documento que acredite la culminación del vínculo contractual, como el Certificado de Culminación de Servicios a que se refiere la Entidad, es necesario tener presentes los principios tanto del derecho Administrativo cuanto de la contratación pública para resolver el problema planteado.
De este modo, debemos acudir al principio de eficacia, merced al cual debe hacerse prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre aquellos formalismos que no incidan en su validez. De este modo, frente a la imposibilidad de presentar un Certificado de Culminación de Servicios, precisamente porque los servicios no habían culminado, por tratarse de un contrato a plazo indefinido, debe reputarse válido el proceder de la empresa Apoyo Total S.A. de haber acreditado experiencia mediante la presentación del contrato referido, además de la constancia en la que la empresa contratista indicó el monto facturado a la fecha de emisión de la aludida constancia. Este proceder privilegia la sustancia sobre la forma y es coherente con el principio de primacía de la realidad.
Por tanto, para efectos de la asignación de puntuación respectiva en el rubro experiencia , al haber acreditado la empresa Apoyo Total una facturación superior a S/. 454 373,57, debe asignársele 25 puntos, revocándose, en consecuencia, este extremo de la Resolución de Intendencia Nº 550-2005/SUNAT, de conformidad con el numeral 2 del artículo 171 del Reglamento [2].
5. El segundo extremo del recurso de revisión de la empresa Apoyo Total S.A. se refiere a la negativa de la Entidad de otorgarle puntuación por la presentación del Certificado de Calidad del Servicio de Digitalización emitido por la empresa S & T del Perú S.A. El fundamento de la Entidad para obrar en el sentido indicado es que el referido documento ha sido suscrito por el Sr. Javier Fernández Cueto, en condición de Gerente Operaciones de la empresa S & T del Perú S.A. y, pese a ello, se ha consignado en la parte inferior del certificado el nombre de la Sra. Mariella Indacochea de Sobenes. Sobre tal base, la Entidad concluye que se trata de un documento que contiene información inexacta.
La empresa Apoyo Total S.A. afirma, con relación a este asunto, que el Sr. Javier Fernández Cueto, al igual que la Sra. Mariella Indacochea de Sobenes, contaba con facultades para suscribir el documento presentado y ostenta la calidad de Gerente de Operaciones. Por las indicadas consideraciones, el documento no puede ser considerado inválido.
6. Este Tribunal considera que el documento presentado por la empresa Apoyo Total S.A., si bien podría juzgarse contradictorio en su tenor, por consignar la firma y sello de una persona con la indicación del nombre y cargo de otra, no por ello se puede concluir que se trate de un documento con información inexacta, pues como ha señalado la empresa impugnante, es perfectamente posible que ambas personas ostenten las calidades suficientes para suscribir el documento en cuestión. En todo caso, la única instancia que puede pronunciarse respecto de las facultades de las personas que aparecen mencionadas en el documento es la propia empresa concernida, es decir S & T del Perú S.A., la cual no se ha pronunciado.
Presentados los hechos del modo expuesto, no cabe denegar la puntuación establecida en las bases por una duda generada por el documento, la cual, en todo caso, ha sido aclarada por el propio postor, a quien ampara el principio de presunción de veracidad. Si bien es necesario cautelar las formas en los procesos de selección, nunca debe dejar de tenerse en cuenta que una aplicación formalista extrema atenta contra la eficiencia de la adquisición o contratación.
En consecuencia, debe asignársele a la empresa Apoyo Total S.A. 15 puntos en el rubro Calidad del Servicio de Digitalización, incrementándose en 3 puntos la calificación originalmente asignada por el Comité Especial.
7. En lo que respecta al recurso de revisión presentado por la empresa M & L Perú S.A., es necesario tener presente que, tal como se señaló en los antecedentes, dicha empresa apeló el otorgamiento de la buena pro, recurso que fue declarado inadmisible por la Entidad basándose en el hecho que la referida empresa subsanó extemporáneamente la omisión formal (falta de firma de letrado) advertida.
Conforme fluye del análisis del caso, con fecha 15 de julio se presentó el recurso de apelación sin que el funcionario de la Mesa de Partes de la Entidad efectuara observación alguna. Fue con fecha 18 de julio del año en curso que la Entidad notificó a la empresa M & L Perú S.A. la carta N° 470-2005/2J0100, mediante la cual le requirió para que, en el plazo de 2 días, cumpliera con subsanar la omisión de autorización de abogado en el respectivo recurso.
Recibido el requerimiento el día 18 de julio, la empresa M & L Perú S.A. subsanó la omisión advertida por la Entidad el 20 del indicado mes. Pese a ello, la Entidad ha sostenido que tal subsanación fue extemporánea, por cuanto, en su criterio, la subsanación se debió presentar dentro de los 2 días de presentado el recurso, plazo que venció el 19 de julio del año en curso.
8. Si la Entidad, con fecha 18 de julio de 2005, otorgó a la empresa M & L Perú el plazo de 2 días para que subsane la omisión formal del recurso, carece de amparo jurídico que sostenga que dicho plazo venció al día siguiente, es decir, el 19 de julio. En tal razonamiento, el plazo que se habría concedido no sería de dos días sino solamente de uno. La Entidad basa su posición jurídica en la aplicación literal del tercer párrafo del artículo 156 del Reglamento, que señala que la subsanación debe producirse dentro de los dos días desde la presentación del recurso . Sin embargo, tal premisa es errónea, porque la Entidad omitió observar el recurso en la fecha de su presentación, única hipótesis en que se aplica el referido párrafo del artículo 156 del Reglamento.
En efecto, el quinto párrafo del artículo referido por la Entidad establece que, admitido el recurso de apelación, si la Entidad dentro de los 3 días siguientes advirtiera que el impugnante omitió alguno de los requisitos de admisibilidad, deberá emplazarlo inmediatamente para que realice la subsanación correspondiente otorgándole un plazo no mayor de 2 días, sin que el mismo suspenda el plazo para la resolución del recurso. Transcurrido el plazo señalado sin que se realice la subsanación correspondiente, el recurso se tendrá por no presentado.
Como se advierte, en los casos en que las entidades omitan observar algún requisito en el momento de la presentación de los correspondientes recursos, están habilitadas a efectuar dichas observaciones hasta los 3 días siguientes a la admisión de los recursos. En tales casos debe concederse un plazo no mayor de dos días. El cómputo de este plazo debe efectuarse de conformidad con lo establecido en el artículo 133 de la Ley del procedimiento Administrativo General, es decir, a partir del día hábil siguiente del día en que se practique la notificación o la publicación del acto , salvo que éste señale una fecha posterior.
En atención a lo expuesto, debe concluirse que la Entidad no debió declarar inadmisible el recurso de apelación, razón por la que, al amparo de lo establecido en el numeral 2) del artículo 171 del reglamento, debe revocarse la Resolución de Intendencia N° 552-2005-SUNAT.
9. Teniendo en cuenta que resulta necesario que la Entidad analice el recurso de apelación presentado por la empresa M & L Perú S. R. L. y consigne la puntuación correcta de la empresa Apoyo Total S.A., debe revocarse el otorgamiento de la buena pro.
En lo que se refiere a la empresa Apoyo Total S.A., la Entidad deberá reformular el cuadro de calificación, añadiendo la puntuación referida en los numerales 4, 5 y 6 de la presente fundamentación. Seguidamente, deberá proceder a la evaluación de la propuesta económica de la indicada empresa.
En lo que atañe a la empresa M & L Perú S. R. L. la Entidad deberá emitir pronunciamiento respecto de cada uno de los fundamentos del recurso de apelación presentado. Finalmente, deberá otorgarse la buena pro a quien corresponda.
Por estos fundamentos, con la intervención del Presidente del Tribunal Ing. Félix Delgado Pozo y de los señores vocales Dres. Gustavo Beramendi Galdós y Wina Isasi Berrospi, atendiendo a la reconformación de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 119-2004-CONSUCODE/PRE, expedida el 25 de marzo de 2004, así como lo establecido mediante Acuerdo de Sala Plena del Tribunal Nº 005/003, de fecha 4 de marzo de 2002 y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53°, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate;
LA SALA RESUELVE:
1. Declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por la empresa Apoyo Total S.A., contra la Resolución de Intendencia Nº 550-2005/SUNAT, la cual se revoca, por los fundamentos expuestos.
2. Declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por la empresa M & L Perú S.R.L., contra la Resolución de Intendencia Nº 552-2005/SUNAT, la cual se revoca, por los fundamentos expuestos.
3. Revocar el otorgamiento de la buena pro del ítem N° 1 del Concurso Público Nº 0002-2005-SUNAT/2G3100, por los fundamentos expuestos.
4. Disponer que la Entidad proceda del modo indicado en el segundo y tercer párrafo del numeral 9 de la fundamentación de la presente.
5. Disponer la devolución de la garantía constituida para la presentación de los recursos por parte de las empresas Apoyo Total S.A. y M & L Perú S.R.L.
6. Devolver los antecedentes a la Entidad
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss.
Delgado Pozo.
Beramendi Galdós.
Isasi Berrospi.
[1] Ítem Nº 1: Contratar los servicios de una empresa que realice el servicio de recojo y
entrega de notificaciones dirigidos a destinatarios con domicilio perteneciente a la Intendencia Regional de Arequipa, Intendencia de Aduanas de Arequipa e Intendencia de Aduanas de Mollendo.
[2] Artículo 171.- Resoluciones del Tribunal
Al ejercer su potestad resolutiva, el Tribunal deberá resolver de una de las siguientes formas:
(…)
2) Cuando en la resolución impugnada se advierta la aplicación indebida o interpretación errónea de la Ley, del presente Reglamento o demás normas conexas o complementarias, o en la misma se hubiere apreciado indebidamente o probado insuficientemente los actos impugnados, el Tribunal declarará fundado el recurso de revisión y revocará la resolución impugnada.
(…)”