Res. Nº 609/2004.TC-SU
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Sumilla : Declara infundado el recurso de revisión y por lo tanto ratifica el pronunciamiento de la Entidad, atendiendo a que el Comité Especial asignó puntuación por el cumplimiento de requisitos técnicos mínimos, en aplicación de lo dispuesto por las bases del proceso, situación que transgrede lo dispuesto por la normatividad de contrataciones y adquisiciones del Estado.
Lima, 04.OCTUBRE.2004
Visto , en sesión de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado del 1 de octubre de 2004, el Expediente N° 891/2004.TC, relacionado con el recurso de revisión interpuesto por la empresa OXYMAN S.A.C. contra la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 627-PE-ESSALUD-2004, en la Adjudicación de Menor Cuantía N° 0421M02081, convocada por el Seguro Social de Salud – ESSALUD, convocada para la “Adquisición de Oxigeno Medicinal”, y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1.
El Seguro Social de Salud – ESSALUD (en adelante simplemente la Entidad), convocó a la convocatoria a la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 0421M02081, con el objeto de adquirir oxigeno medicinal gaseoso para los diferentes centros asistenciales de la Gerencia Departamental de Tacna, por el periodo de 3 meses, consignando como valor referencial la suma de S/. 55 624,00 Nuevos Soles.
2.
El día 9 de julio de 2004, el Comité Especial adjudicó la buena pro a la empresa OXYMAN S.A.C., ocupando el segundo lugar la empresa PRAXAIR S.R.L., (en lo sucesivo simplemente PRAXAIR).
3.
Mediante escrito de fecha 16 de julio de 2004, PRAXAIR interpuso recurso de apelación contra el acto de otorgamiento de la buena pro, solicitando la declaración de nulidad del proceso de selección. Los fundamentos expresados en su recurso fueron los siguientes:
3.1. El anexo 11 de las bases, numeral 1.1 Especificaciones Técnicas señalaban que al cumplimiento de la especificaciones técnicas se le asignaría un puntaje de 45 puntos, al no cumplimiento 0 puntos, no existiendo otra puntuación ni escala alguna diferente, razón por la cual, a juicio de PRAXAIR, la asignación de 43 puntos a su propuesta en este factor de evaluación resulta parcializada, transgrediendo lo señalado por los artículos 3 y 67 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
3.2. Las Bases no señalan lo dispuesto por el numeral 2 del Acuerdo N° 17/010 de fecha 23 de setiembre de 2002, en el que se precisa que las entidades deberán cumplir con señalar en las bases, en forma expresa con letras y números el monto a que asciende el exceso del 10% del valor referencial, así como el monto inferior al 70% del valor referencial, con la finalidad que los postores tengan conocimiento de los límites máximos y mínimos para que sus ofertas económicas sean consideradas válidas.
3.3. Presentó como parte de su propuesta una declaración jurada en la cual afirma que los bienes ofertados son elaborados y producidos dentro del territorio nacional, motivo por el cual, a juicio de PRAXAIR, se le debió agregar el 20% adicional a la sumatoria de su calificación técnica y económica, según lo establecido por la Ley N° 27633 Ley de Promoción Temporal del Desarrollo Productivo Nacional.
4.
Mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 627-PE-ESSALUD-2004 de fecha 20 de julio de 2004, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 27 de julio de 2004, la Entidad declaró la nulidad de oficio del proceso de selección, sobre la base de la siguiente fundamentación:
4.1. Las bases del proceso de selección establecen excesivas formalidades al mismo, toda vez que han previsto más etapas para el proceso de selección de menor cuantía que las que se desprenden de los artículos 92 al 97 del Reglamento, es decir, convocatoria, presentación de propuestas, evaluación de propuestas y notificación de la buena pro, lo que supone incurrir en mayores costos, contraviniendo lo dispuesto por el principio de economía establecido en el numeral 6 del artículo 3 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
4.2. El numeral 1.1 de las bases, referente a la evaluación técnica, otorga el puntaje de 45 puntos a las propuestas que cumplan con las cantidades, especificaciones técnicas y documentos requeridos en las bases, contenidos en los anexos 5 y 6; en ese sentido, el anexo 11 Factores de Evaluación de Propuestas” de las Bases otorga puntaje al cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas establecidas en el Anexo 06, contraviniendo de esta manera lo dispuesto en el artículo 66 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado . (sic)
5.
Mediante escrito de fecha 6 de agosto de 2004, subsanado con fecha 10 de agosto de 2004, la empresa OXYMAN S.A.C., (en adelante la Impugnante), interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 627-PE-ESSALUD-2004, que declaró la nulidad del proceso de selección, solicitando la revocación de la misma y la confirmación del otorgamiento de la buena pro a favor de la Impugnante.
Los fundamentos del recurso interpuesto por la Impugnante fueron los siguientes:
5.1. Si bien la norma no contempla las etapas de presentación de consultas y observaciones en un proceso de adjudicación de menor cuantía, la inclusión de dichas etapas no puede considerarse como causal de nulidad, no afectando los derechos de los postores, sino más bien otorgándoles mayores garantías y transparencia al proceso.
Asimismo, la inclusión de etapas de presentación de consultas y observaciones en las Bases, a juicio de la Impugnante, no atenta contra el principio de economía, pues de haberse generado mayores costos en el proceso, éstos habrían sido asumidos por los postores; generando mas costos para la Entidad la resolución impugnada, que declara la nulidad del proceso de selección, haciendo con ello más onerosa la adquisición.
5.2. El presente proceso de selección al tratarse de una adjudicación de menor cuantía, para su evaluación sólo se exigen factores referidos al precio y plazo, siendo estos factores los decisivos al momento de otorgarse la buena pro a favor de la Impugnante, no pudiendo considerarse que el otorgamiento de puntaje al cumplimiento de las especificaciones técnicas signifique un incumplimiento de normas esenciales del procedimiento en los termino que señala el artículo 57 de la Ley como causal de nulidad. (sic)
5.3. El proceso de selección debe ser conservado y ratificar el otorgamiento de la buena pro a favor de la Impugnante, en aplicación del numeral 2 del artículo 10 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, así como del artículo 14 de la citada norma, referido a los supuestos de conservación del acto administrativo, toda vez que la inclusión de las etapas de presentación de consultas y observaciones, así como la asignación de puntajes al cumplimiento de las especificaciones técnicas, no constituyen hechos trascendentes en el proceso de selección . (sic)
6.
El 11 de agosto de 2004, el Tribunal admitió a trámite el recurso de revisión interpuesto por la Impugnante, emplazando a la Entidad a fin de que le remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección.
7.
Mediante escrito de fecha 26 de agosto de 2004, subsanado con fecha 02 de setiembre de 2004, la Entidad cumplió con el requerimiento del Tribunal, remitiendo los antecedentes administrativos correspondientes al proceso de selección en el que se desarrolla la presente impugnación. Asimismo, solicitó se declare infundado el presente recurso, y absolvió el recurso de revisión en los siguientes términos:
7.1. Las bases del proceso establecen formalidades excesivas, toda vez que desvirtúan el procedimiento correspondiente a una adjudicación de menor cuantía.
7.2. Las bases del proceso de selección otorgan puntaje al cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas y documentos requeridos en aquéllas. Asimismo, el criterio de calificación adoptado por el Comité Especial no es objetivo, atentando con lo señalado por el Principio de Trato justo e Igualitario.
8.
Mediante Decreto de fecha 14 de setiembre de 2004, el Tribunal solicitó diversa información ampliatoria a la Impugnante y a la Entidad.
9.
Mediante escrito de fecha 22 de setiembre de 2004, la Impugnante cumplió con el requerimiento del Tribunal, precisando que conforme se aprecia de los antecedentes administrativos del proceso de selección, lo que determinó el otorgamiento de la buena pro fue el mejor costo total obtenido por nuestra empresa. (sic).
10.
Mediante escrito de fecha 24 de setiembre de 2004, la Entidad cumplió con el requerimiento del Tribunal, remitiendo copia del recurso de apelación presentado por PRAXAIR. Asimismo, precisó que el artículo 26 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado no señala la obligatoriedad de notificar la nulidad de oficio a los postores participantes, estableciendo sólo la formalidad de la publicación de la resolución que declara la nulidad en el Diario Oficial El Peruano, publicación, que en el presente caso, se realizó el día 27 de julio del año en curso.
11.
El 27 de setiembre de 2004, el Tribunal declaró el expediente expedito para resolver con la documentación obrante en el expediente.
FUNDAMENTACIÓN:
1.
En el presente caso, el asunto propuesto por la Impugnante se refiere al análisis de la legalidad de la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 627-PE-ESSALUD-2004, que declaró la nulidad del proceso de selección en el que se desarrolla la presente impugnación.
2.
La Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 627-PE-ESSALUD-2004, ha señalado como fundamentos para declarar la nulidad del proceso de selección que las bases establecen excesivas formalidades al mismo, toda vez que han previsto mayores etapas para el proceso de selección de menor cuantía que las que se desprenden de los artículos 92 al 97 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado lo que, a juicio de la Entidad, implica incurrir en mayores costos, contraviniendo lo dispuesto por el principio de economía establecido en el numeral 6 del artículo 3 del Reglamento.
El segundo fundamento referido por la Entidad para haber declarado la nulidad del proceso es que las bases establecieron la asignación de puntuación por el cumplimiento de las especificaciones técnicas, toda vez que el numeral 1.1 del Anexo 11 de dicho documento, referido a la evaluación técnica, otorga 45 puntos a las propuestas que cumplan con las cantidades, especificaciones técnicas y documentos requeridos en las bases, consignados en los Anexos Nros. 5 y 6.
3.
La Impugnante ha señalado que si bien el Reglamento no contempla las etapas de presentación de consultas y observaciones en un proceso de adjudicación de menor cuantía, la inclusión de dichas etapas no puede considerarse como causal de nulidad, dado que ésta más bien otorgaría mayor garantía y transparencia al proceso de selección, sin afectar el principio de economía, pues de generarse mayores costos en el proceso, éstos serían asumidos por los postores, atentándose contra dicho principio mediante la declaratoria de nulidad del proceso de selección.
Asimismo, respecto de la asignación de puntaje al cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas, la Impugnante ha señalado que al tratarse el presente proceso de selección de uno de menor cuantía, para su evaluación sólo se exigen los factores de plazo y precio, siendo éstos los decisivos al momento de otorgarse la buena pro, sin existir afectación al derecho de los postores, no pudiendo considerarse que el otorgamiento de puntaje al cumplimiento de las especificaciones técnicas signifique un incumplimiento de normas esenciales del procedimiento en los términos que señala el artículo 57 de la Ley como causal de nulidad.
4.
Con relación a la asignación de puntaje a los requerimientos técnicos mínimos contemplado en las bases, el artículo 25 de Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado [1], dispone que las bases de un proceso deben señalar, entre otros, el detalle de las características de los servicios a contratar, así como el método de evaluación y calificación de las propuestas.
Por su parte, el artículo 52 del Reglamento dispone que una vez integradas las bases de un proceso estás constituirán las reglas definitivas del proceso, no pudiendo ser cuestionadas en ninguna otra vía ni modificadas por autoridad administrativa alguna, bajo responsabilidad del titular del pliego o de la máxima autoridad administrativa de la Entidad, sin perjuicio de lo que disponga el Tribunal a raíz de una impugnación.
Asimismo, el artículo 66 del Reglamento dispone que para la evaluación técnica las bases deben consignar los requisitos técnicos mínimos para que una propuesta sea admitida, los factores necesarios para la evaluación, los puntajes máximos que se les asignan y los respectivos criterios de evaluación y calificación.
5.
De lo expuesto se concluye que para la evaluación técnica de las propuestas se deben analizar dos aspectos, en primer lugar, el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos, con el objeto de verificar que el postor oferta un bien que involucra el estándar de calidad mínimo necesario para cubrir adecuadamente el requerimiento de la Entidad [2], y, en segundo lugar, los factores de evaluación, es decir los criterios a partir de los cuales se establecerá la puntuación con el objeto de elegir la mejor propuesta entre aquellas que cumplen o superan los requerimientos indicados.
6.
No obstante lo expuesto, analizado el Anexo N° 11 de las bases administrativas se advierte que consigna los siguientes parámetros:
ANEXO 11
FACTORES DE EVALUACION DE PROPUESTAS
ADJUDICACION DE MENOR CUANTÍA N° 0421M02081
“SUMINISTRO DE OXIGENO MEDICINAL”
La evaluación de las propuestas se efectuará en 2 (DOS) etapas: Evaluación Técnica y Evaluación Económica. (Máximo 100 puntos)
1. EVALUACIÓN TECNICA (Puntaje Máximo: 50 puntos)
1.1 Especificaciones Técnicas:
Cumplimiento de cantidades, especificaciones 45 puntos
Técnicas (Anexo 5 y 6) y documentos requeri-
dos en las Bases.
Incumplimiento de cantidades, especificaciones 0 puntos
Técnicas (Anexos 5 y 6) y documentos reque-
ridos en las Bases.
1.2 Experiencia del postor:
(…)
9.
Conforme se advierte, las bases establecieron el criterio de calificación reseñado en el numeral precedente, según el cual se otorga puntuación al cumplimiento de las especificaciones técnicas contenidas en el Anexo N° 6., lo que es incongruente pues, conforme se ha señalado en reiterados pronunciamientos de este Colegiado, los requerimientos técnicos mínimos constituyen características mínimas aceptables de un bien o servicio, por lo que el incumplimiento de dichos factores no solamente constituye un factor de puntuación sino de aceptación de la propuesta, pues de lo contrario podría ser materia de adquisición o contratación un bien o servicio que no se ajusta a lo mínimo requerido por la Entidad. Por tanto, en caso de incumplimiento de las especificaciones mínimas debe ser sancionado con la descalificación de la oferta.
10.
Atendiendo a lo expuesto, este Colegiado considera que asiste razón a la Entidad al declarar la nulidad del presente proceso de selección, al verificarse que las bases otorgan puntuación al cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas, transgrediendo lo dispuesto por la normatividad de contrataciones y adquisiciones del Estado, debiendo confirmarse la resolución impugnada.
11.
Teniendo en cuenta que por las consideraciones señaladas en el numeral precedente resulta amparable la decisión de la Entidad, por lo que debe rechazarse el recurso, resulta discutible, sin embargo, que por el solo hecho de haberse previsto etapas innecesarias en un proceso de adjudicación de menor cuantía pueda declararse la nulidad del proceso, por las consecuencias costosas que en el caso concreto se producirían.
12.
En consecuencia, este Tribunal, en virtud de lo establecido en el literal a) del artículo 180 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado [3], debe declarar infundado el recurso de revisión, confirmando la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 627-PE-ESSALUD-2004.
Por los fundamentos expuestos, con la participación del Presidente del Tribunal Ing. Félix Delgado Pozo y los señores vocales Dres. Gustavo Beramendi Galdós y Wina Isasi Berrospi, en virtud de la conformación de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto por la Resolución N° 119/2004-CONSUCODE/PRE del 25 de marzo de 2004, asi como lo establecido mediante Acuerdo de Sala Plena del Tribunal N° 001/2004 de fecha 24 de marzo de 2004, y de conformidad con las facultades conferidas por el Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 012-2001-PCM, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 013-2001-PCM, analizado los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate.
LA SALA RESUELVE:
1.
Declarar infundado el recurso de revisión interpuesto por la empresa OXYMAN S.A.C., en la Adjudicación de Menor Cuantía N° 0421M02081, contra la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 627-PE-ESSALUD-2004, la cual se confirma, por los fundamentos expuestos.
2.
Ejecutar la garantía presentada para la interposición del recurso de revisión materia del presente pronunciamiento.
3.
Devolver los antecedentes a la Entidad.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss.
Delgado Pozo
Beramendi Galdós.
Isasi Berrospi.
[1] “Artículo 25.- Condiciones mínimas de las Bases.-
Las Bases de una Licitación o Concurso Público serán aprobadas por el Titular del Pliego que lo convoca o por el funcionario designado por este último o por el Directorio en el caso de las empresas del Estado y deben contener obligatoriamente cuando menos, lo siguiente:
(…)
b) El detalle de las características de los bienes, servicios u obras a adquirir o contratar; el lugar de entrega, elaboración o construcción, según el caso. Este detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso de obras, en un Expediente Técnico;
(…)
g) El método de evaluación y calificación de propuestas
(…).”
[2] Habilitando con dicho análisis a las propuestas que serán objeto de asignación de puntaje.
[3] “Artículo 180.- Resoluciones del Tribunal.- Al ejercer su potestad resolutiva, el Tribunal deberá resolver de una de las siguientes formas:
a) En caso de considerar que la resolución impugnada se ajusta a la Ley, al presente Reglamento y demás normas conexas o complementarias, el Tribunal declarará infundado el recurso de revisión y confirmará la resolución objeto del mismo. (…)”