Res. Nº 214/2006.TC-SU
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Sumilla : La adquisición de la experiencia debe estar acreditada con la documentación idónea que permita al evaluador asumir que se ejecutaron prestaciones reales y efectivas.
Lima, 03.ABRIL.2006
Visto , en sesión de Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de fecha 03.04.2006, el Expediente N° 225/2006.TC sobre el recurso de revisión interpuesto por el CONSORCIO AQP ELECTRIC, integrado por las empresas ANCER S.R.L., TECNO LINE S.A.C., COBRE ELÉCTRICO S.R.L. y ELECTRICIDAD Y SERVICIOS UNIVERSALES E.I.R.L., contra el otorgamiento de la buena pro del Concurso Público N° CP-023-2005-SEAL (Primera Convocatoria), convocado por la SOCIEDAD ELÉCTRICA DEL SUR OESTE S.A. para el servicio de instalación, normalización, cortes y reconexiones de suministros eléctricos en Arequipa y provincias, oídos los informes orales el 14.03.2006, y atendiendo a lo siguiente:
ANTECEDENTES:
1. El 15 de diciembre de 2005 la SOCIEDAD ELÉCTRICA DEL SUR OESTE S.A., en adelante la Entidad, convocó el Concurso Público N° CP-023-2005-SEAL (Primera Convocatoria), para el servicio de instalación, normalización, cortes y reconexiones de suministros eléctricos en Arequipa y provincias, bajo el sistema de precios unitarios y con un valor referencial total ascendente a S/. 1 086 150,00 (Un Millón Ochenta y Seis Mil Ciento Cincuenta y 00/100 Nuevos Soles), incluido impuestos.
2. Con fecha 17 de enero de 2006, se realizó en acto público la presentación de propuestas y apertura de los sobres técnicos, en el cual entregaron ofertas los siguientes postores: (i) CONSORCIO SERVICIOS UGAL S.A.C. – PROMEX SERVICIOS EMPRESARIALES S.R.L., (ii) CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. y (iii) CONSORCIO AQP ELECTRIC, integrado por las empresas ANCER S.R.L., TECNO LINE S.A.C., COBRE ELÉCTRICO S.R.L. y ELECTRICIDAD Y SERVICIOS UNIVERSALES E.I.R.L.
3. El 18 de enero de 2006 se llevó a cabo en acto público la lectura de los resultados de la evaluación técnica y la apertura de los sobres que contenían las propuestas económicas. En dicho acto, el CONSORCIO SERVICIOS UGAL S.A.C. – PROMEX SERVICIOS EMPRESARIALES S.R.L. fue descalificado por no haber alcanzado el puntaje técnico mínimo de 80,00 puntos.
4. El 19 de enero de 2006 se dio lectura a las resultados finales y el otorgamiento de la buena pro, la cual fue adjudicada al postor CONSORCIO AQP ELECTRIC, por su oferta económica de S/. 935 925,05, quedando en segundo lugar el CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L.
5. El 25 de enero de 2006 el CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro a favor del CONSORCIO AQP ELECTRIC, para lo cual solicitó se declare la nulidad de dicho otorgamiento en base a los siguientes argumentos:
i) En cuanto al factor Experiencia en la Actividad, el postor adjudicatario efectuó el cálculo de los subtotales en soles en una cantidad superior a la realmente demostrada en los contratos y facturas. Además, el monto en dólares según el tipo de cambio vigente a la fecha de presentación de ofertas no concuerda con el puntaje otorgado en el referido factor.
ii) En el factor Experiencia en la Especialidad se consigna actividades no consideradas como similares en la página 68 de las Bases, por lo que la actividad de cuadrillas para acciones contra el clandestinaje, relacionado con acciones contra el fraude y robo de energía en forma clandestina, no se ajusta a lo solicitado.
iii) En el Anexo Nº 9 de la propuesta técnica del postor adjudicatario referido a una declaración jurada, se falta a la verdad, ya que después de la frase “Cuadrilla para acciones contra el clandestinaje” se agrega entre paréntesis “corte, reconexión, cambio de medidores y acometida”.
iv) Solicita se verifique la autenticidad de las facturas presentadas por el CONSORCIO AQP ELECTRIC debido a que una de las copias, obrante a fojas 286, presenta una corrección, lo que implica la presentación de un documento falso o adulterado.
6. Con fecha 31 de enero de 2006, CONSORCIO AQP ELECTRIC absolvió el traslado del recurso de apelación interpuesto por el CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. en los siguientes términos:
i) El recurso de apelación debe ser declarado improcedente porque no fue dirigido a todas las empresas integrantes del consorcio, sino sólo a dos.
ii) En el factor Experiencia en la Actividad presentó toda la documentación que se ajusta a las Bases, siendo realizados los cálculos al tipo de cambio de la fecha de pago de las facturas. Adjuntó un cuadro consignando el tipo de cambio que señalaba el Banco Central de Reserva a la fecha de la firma de los contratos presentados.
iii) En el factor Experiencia en la Especialidad presentó actividades similares, de acuerdo a lo detallado en los contratos y en las facturas, según lo establecido en las Bases.
iv) No es cierto que el Anexo Nº 9 de su propuesta constituya una declaración jurada falsa.
v) La factura que obra a fojas 286 no tiene enmendaduras ni borrones, como puede corroborarlo el Comité Especial del cotejo con el original que obra en su poder.
7. Mediante Resolución de Gerencia General Nº 012-2006-SEAL del 2 de febrero de 2006, notificada el 3 del mismo mes y año en el SEACE, la Entidad resolvió declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por el CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L., en virtud a las siguientes consideraciones:
i) En forma previa, indicó que si bien el recurso de apelación no fue dirigido contra todos los integrantes del consorcio, este hecho no afectaba su interposición, ya que el artículo 155 del Reglamento sólo exigía que deba estar dirigido ante el órgano que emitió el acto impugnado y que se haya identificado correctamente al postor impugnante.
ii) A fin de efectuar una adecuada evaluación de la propuesta técnica del postor adjudicatario, en los rubros referidos a la Experiencia en la Actividad y en la Especialidad, es necesario tener en cuenta el artículo 66 del Reglamento. En tal sentido, resulta claro que los comprobantes de pago deben contar con la constancia de cancelación, la cual forma parte del propio documento, conforme a las normas tributarias que regulan la emisión de comprobantes de pago, por lo que es necesario que el emisor deje constancia en su copia que dicho documento ha sido cancelado. De otro lado, los contratos sólo pueden ser considerados, para efectos de acreditar la experiencia, si son acompañados de un documento adicional denominado “Conformidad de Culminación de la Prestación del Servicio”, el cual se encuentra regulado en el artículo 235 del Reglamento.
iii) En la propuesta técnica del postor adjudicatario se observa que acredita la experiencia en la actividad y en la especialidad con copia de contratos, sin acompañar, en muchos casos, la constancia de culminación de la prestación del servicio, y con facturas, las cuales no se encuentran canceladas. A pesar de ello, el Comité Especial consideró válidos dichos documentos para todos los postores, otorgando puntajes erróneos, por lo que deberá realizar una nueva evaluación de las propuestas técnicas de los postores, de conformidad con el artículo 66 del Reglamento.
iv) Al momento de realizar la nueva evaluación de las propuestas técnicas es necesario tener en cuenta que en el caso de montos contratados en moneda extranjera, para efectos de considerarlos en la evaluación, debe aplicarse el tipo de cambio vigente al momento de presentación de las propuestas, de conformidad con lo dispuesto en la última parte del Anexo Nº 09 de las Bases.
v) En aplicación de lo establecido en el numeral 2 del artículo 160 del Reglamento, la Entidad efectuó una nueva evaluación de las propuestas técnicas, lo que trajo como consecuencia que descalifique al CONSORCIO AQP ELECTRIC por no haber alcanzado el puntaje técnico mínimo establecido en las Bases y otorgue la buena pro al CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. por ser el único postor hábil.
8. El 10 de febrero de 2006 el CONSORCIO AQP ELECTRIC interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Gerencia General Nº 012-2006-SEAL, solicitando se revoque dicha resolución en virtud a los siguientes argumentos:
i) La resolución recurrida aplica de forma indebida el principio de congruencia procesal, debido proceso, derecho de defensa y la forma de resolver los recursos de apelación.
La Entidad debe emitir su pronunciamiento en función a lo impugnado y absuelto, ya que de incumplir con ello entonces se pronunciaría respecto de puntos que fueron consentidos por las partes y respecto de los cuales no se permitió ejercer el derecho de defensa de los otros postores, en especial de quien absuelve el recurso.
En la resolución recurrida no se detalla ni precisa cuáles son las facturas que no cuentan con el sello de cancelación ni cuáles son los contratos que no están acompañados de sus constancias de culminación.
ii) La información técnica de los postores tiene el carácter de declaración jurada, tal como se señala en el formato adjunto en su propuesta técnica, en la que su representante declaró bajo juramento el valor de la prestación de sus servicios, declaración que se encuentra amparada por el principio de presunción de veracidad y de buena fe que rige los procedimientos administrativos, máxime si el postor apelante nunca alegó la falsedad, ni menos aún la probó.
iii) El artículo 5, inciso 1, del Reglamento de Comprobantes de Pago, aprobado por Resolución de Superintendencia Nº 007-99/SUNAT, señala que se emite la factura cuando ya se cumplió el servicio y por ende se ejecutaron determinadas prestaciones obligacionales por parte de la empresa emisora, es decir, con la culminación y cancelación del servicio, que es lo que le interesa a la Entidad para evaluar la experiencia del postor. El artículo 8 del referido Reglamento no establece como requisito de validez de las facturas que éstas tengan el sello de cancelación, ni tampoco precisa quién es la parte obligada a sellar el documento. Por tanto, las facturas observadas tienen pleno valor probatorio, pues no existe norma jurídica que condicione su validez a la consignación del término “cancelada”.
iv) Respecto de los contratos presentados y no considerados por la Entidad, ésta debió evaluarlos en forma conjunta con la declaración jurada formulada por su representante, la cual se presume cierta. Cabe indicar que los contratos fueron presentados con sus respectivas facturas.
v) Si los contratos han sido acompañados de documentos que permiten inferir que se concluyeron las respectivas prestaciones, no existe razón válida para denegar su valor, correspondiendo que la Entidad, en caso de considerarlo necesario, efectúe la verificación posterior. Debe considerarse que la mayoría de los contratos observados, versan sobre los servicios prestados a la misma Entidad, por lo que no es razonable que ella misma niegue el valor a documentos que dan cuenta de hechos que debe conocer por tratarse de contratos liquidados con ella.
vi) Muchos de los contratos presentados son consecuencia de otros anteriores, de allí que exista solución de continuidad entre dos contratos, lo que desde ya permite inferir sin dificultad que el primero fue cumplido satisfactoriamente.
9. Con fecha 23 de febrero de 2006, la Entidad se apersonó a la presente instancia, remitió los antecedentes administrativos de la impugnación iniciada y absolvió el traslado del recurso de revisión, ratificándose plenamente en las consideraciones que fundamentaron la resolución recurrida y agregando lo siguiente:
i) El principio de presunción de veracidad rige para la presentación de la documentación y no puede ser extendida a los requisitos que exige expresamente el Reglamento, ya que ello implicaría aceptar que no existen formalidades en los casos en los que la normativa las requiere, como son las facturas y los contratos.
ii) El inciso 5) del artículo 160 del Reglamento no ha establecido un procedimiento especial de defensa de los postores, limitándose simplemente a disponer que la Entidad verifique la legalidad de los actos y la validez de las propuestas presentadas.
iii) El postor impugnante no presentó ningún documento en el que haya declarado que ha ejecutado determinadas prestaciones ni mucho menos el valor de las mismas para considerar aplicable el criterio establecido en la Resolución Nº 1004/2005.TC-SU, en el cual se sustentó su recurso de revisión.
10. El 24 de febrero de 2006 el CONSORCIO AQP ELECTRIC precisó su domicilio procesal.
11. Con fecha 14 de marzo de 2006, se llevó a cabo la Audiencia Pública con la intervención del postor impugnante y de la Entidad.
12. El 27 de marzo de 2006, en virtud del requerimiento formulado por el Tribunal, la Entidad remitió la información adicional solicitada.
FUNDAMENTACIÓN :
1. De los antecedentes expuestos fluye que el pronunciamiento de este Tribunal debe determinar si el CONSORCIO AQP ELECTRIC acreditó su experiencia en la actividad y en la especialidad, de conformidad con lo previsto en las Bases y en el artículo 66 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en lo sucesivo el Reglamento.
2. Como cuestión procesal previa, cabe indicar que el postor impugnante manifestó que la Resolución de Gerencia General Nº 012-2006-SEAL aplicó indebidamente el principio de congruencia procesal, por cuanto se pronunció respecto de puntos que no fueron planteados en el recurso de apelación ni en la absolución al traslado de dicho recurso, y el principio de debido proceso y derecho de defensa, ya que no se le permitió pronunciarse respecto de los cuestionamientos efectuados por la Entidad. De la misma manera, la resolución recurrida tampoco señaló cuáles eran los documentos que no fueron considerados para acreditar la experiencia requerida en las Bases.
3. El recurso de apelación planteado por el CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. cuestionaba el tipo de cambio utilizado por el CONSORCIO AQP ELECTRIC para declarar el monto facturado en el factor de evaluación experiencia en la actividad, si la actividad de cuadrillas para acciones contra el clandestinaje constituía un servicio similar al convocado, si existía información falsa o inexacta en el Formato Nº 9 de la propuesta técnica del CONSORCIO AQP ELECTRIC, y si la factura obrante a fojas 286 de dicha propuesta había sido adulterada.
4. No obstante, mediante la Resolución de Gerencia General Nº 012-2006-SEAL la Entidad no se pronunció sobre los aspectos cuestionados por el consorcio apelante, sino que, de oficio, verificó si los documentos presentados por el postor cuestionado se encontraban acordes con el artículo 66 del Reglamento, advirtiendo en ese momento que el Comité Especial había considerado válidos muchos documentos presentados por el indicado postor que no cumplían con las condiciones necesarias para su correspondiente evaluación. Es así, que la Entidad efectuó una nueva evaluación de las propuestas técnicas, lo que originó la descalificación del CONSORCIO AQP ELECTRIC al no haber logrado el puntaje técnico mínimo.
5. Sobre el particular, el numeral 1) del artículo 158 del Reglamento prescribe que tratándose de recursos de apelación que se sustenten en cuestionamientos que involucren la evaluación de propuestas presentadas por postores diferentes del apelante, es decir cuando se impugne un acto que pudiera afectar el derecho de un tercero, la Entidad correrá traslado del recurso de apelación al postor que pudiese resultar afectado, dentro del plazo de dos (2) días contados desde la presentación del recurso o desde la subsanación de las omisiones o defectos advertidos en la presentación del mismo, según corresponda.
Asimismo, los numerales 2), 3) y 4) del artículo 159 del Reglamento señala que la resolución que resuelve el recurso de apelación debe consignar como mínimo la determinación de los puntos controvertidos planteados por el impugnante mediante su recurso y por los demás postores intervinientes en el procedimiento, el análisis respecto de cada uno de los puntos controvertidos propuestos y el pronunciamiento respecto de cada uno de los extremos del petitorio del recurso de apelación y de la absolución de los demás postores intervinientes en el procedimiento, conforme a los puntos controvertidos.
A su vez, el artículo 160 del Reglamento establece que en la sustanciación del recurso de apelación la Entidad, está obligada a pronunciarse sobre el cumplimiento por parte de todos los postores de los contenidos, requisitos o condiciones previstos en las Bases.
6. En este orden de ideas, resulta claro que la Entidad estaba obligada a pronunciarse sobre los cuestionamientos planteados por el postor apelante en su recurso a fin de declararlo fundado o infundado. De ser el caso, ante la existencia de un acto administrativo nulo, debía declarar la nulidad de dicho acto, precisando la etapa hasta la que se retrotrae el proceso, siendo irrelevante que se pronuncie sobre el petitorio del recurso.
En el caso que nos ocupa, la Entidad declaró fundado el recurso de apelación, sin analizar cada uno de los asuntos controvertidos propuestos, es decir, le dio la razón al postor apelante no por consideraciones alegadas por este último sino por razones propias, sin que el postor cuestionado pueda ejercer su derecho de defensa y en consecuencia rebatir los argumentos expuestos en su contra. Esta situación se agrava si se tiene en cuenta que en la resolución recurrida no se identifica plenamente cuáles fueron los documentos no considerados por la Entidad para la evaluación y calificación de los factores Experiencia en la Actividad y en la Especialidad.
En tal sentido, es menester que la Entidad tome en cuenta lo expresado en los acápites anteriores a fin que ejerza su potestad resolutiva conforme a ley. Sin perjuicio de lo cual, corresponde que este Colegiado proceda a analizar el asunto controvertido propuesto, así como los demás expuestos en el recurso de apelación mencionado, de ser el caso.
7. La Entidad manifiesta que, de conformidad con el artículo 66 del Reglamento, los comprobantes de pago deben contar con la constancia de cancelación, conforme a las normas tributarias que regulan la emisión de este tipo de documentos; sin embargo, el consorcio cuestionado adjuntó a su propuesta facturas que no se encontraban canceladas, ya que no tenían la constancia respectiva. Del mismo modo, sostiene la Entidad que la referida norma prescribe que los contratos deben estar acompañados de sus respectivas constancias de culminación del servicio a fin que puedan ser considerados para la evaluación de la experiencia, no siendo el caso del postor cuestionado, quien presentó algunos contratos sin dichos documentos.
Por su parte, el postor impugnante sostiene que la información técnica de los postores tiene el carácter de declaración jurada, máxime si en su propuesta presentó un formato en la que su representante declaró que había prestado servicios que acreditan su experiencia, por lo que se encuentra amparada por el principio de presunción de veracidad. Además, señala que el sello de cancelación en las facturas no constituye requisito de validez, ya que no existe norma alguna que así lo disponga. También, manifiesta que los contratos presentados fueron acompañados por documentos que permiten inferir que fueron concluidos a satisfacción de la Entidad contratante, la que en muchos casos fue la propia entidad convocante.
8. Al respecto, el Formato Nº 8 de las Bases referido a la documentación e información técnica (Sobre Nº 1) estableció que para efectos de acreditar la experiencia del postor en la actividad y en la especialidad se debía proporcionar el importe facturado de los servicios prestados en los últimos 10 años.
Asimismo, en el Anexo Nº 03 numeral 2.3), se señaló que por la experiencia en la actividad se entendía todo aquel trabajo realizado por la empresa postora, sin que pueda incluirse en este rubro los trabajos declarados como experiencia en la especialidad. Los trabajos en la actividad empresarial serían evaluados tomando en consideración la información del Formato Nº 8, sobre los montos facturados por el postor durante un período determinado no mayor a 10 años a la fecha de presentación de propuestas, hasta por un monto máximo acumulado equivalente a cinco (5) veces el valor referencial. Tales experiencias se acreditarían con copia simple de los comprobantes de pago cancelados o en su defecto, con copia del contrato y su respectiva conformidad de culminación de prestación del servicio, con un máximo de diez (10) servicios en cada caso.
De la misma manera, en cuanto a la experiencia en la especialidad se indicó que se calificaría el monto facturado por el postor durante un período de 10 años a la fecha de presentación de propuestas, hasta por un monto máximo acumulado equivalente a cinco (5) veces el valor referencial. Se consideraría trabajos en la especialidad a los servicios de instalación de nuevos suministros e instalación de medidores, normalización de conexiones domiciliarias, cortes y reconexiones.
9. La disposición de las Bases referida a la experiencia en la actividad y en la especialidad resulta concordante con lo establecido en el artículo 66 del Reglamento, el cual establece que “ La experiencia en la actividad y en la especialidad se calificará considerando el monto facturado por el postor durante un período determinado no mayor a 10 años a la fecha de presentación de propuestas, hasta por un monto máximo acumulado equivalente a cinco (5) veces el valor referencial. Tales experiencias se acreditarían con copia simple de los comprobantes de pago cancelados o en su defecto, con copia del contrato y su respectiva conformidad de culminación de prestación del servicio, con un máximo de diez (10) servicios en cada caso.”
10. El artículo 64 del Reglamento dispone que las Bases deberán especificar los factores de evaluación que se considerarán para determinar la mejor propuesta, así como los puntajes y los criterios para su asignación. Además, la norma señalada dispone que el Comité Especial determinará los factores de evaluación técnicos y económicos a ser utilizados, los que deberán ser objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Dichos factores no podrán calificar el cumplimiento del requerimiento técnico mínimo exigido, sin perjuicio de lo cual se podrá calificar aquello que lo supere o mejore, siempre que no desnaturalice el requerimiento efectuado. El mencionado dispositivo legal tiene su fundamento en el Principio de Transparencia, desarrollado en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley, de acuerdo con el cual toda adquisición o contratación deberá realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores.
Si los factores de evaluación tienen como finalidad elegir la mejor propuesta, la imposición de factores que no cumplan dicho propósito es contraria al Principio de Eficiencia, según el cual los bienes, servicios o ejecución de obras que se adquieran o contraten deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecución y entrega y deberán efectuarse en las mejores condiciones en su uso final. Esta finalidad se alcanza con factores que permitan seleccionar la mejor oferta.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que los factores de evaluación deben de observar y ser congruentes con el Principio de Libre Competencia, por cuya virtud en los procedimientos de adquisiciones y contrataciones deben incluirse regulaciones o tratamientos que por su simplicidad y eficiencia fomenten la más amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participación de postores, lo que, a su vez, sitúa al Estado en mejores condiciones para la elección de una opción adecuada desde la perspectiva técnica y económica.
11. Bajo este contexto, cabe señalar que la finalidad de acreditar la experiencia del postor es que se verifique la ejecución real y efectiva del servicio relacionado con el objeto de la convocatoria, la cual sólo puede ser sustentada con documentos que permitan inferir la cancelación del servicio, tales como las facturas, o en su defecto, los contratos con sus respectivas constancias de culminación del servicio.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el mencionado factor de evaluación está referido a otorgar puntaje al monto de facturación, lo que supone que la Entidad busca asignar puntaje a las prestaciones efectivamente realizadas y canceladas. Por tanto, la finalidad de dicho factor no se agota con la presentación de determinados documentos, como son las facturas, sino que resulta aceptable que se adjunte como parte de la propuesta todo aquel documento que cumpla con la finalidad de acreditar una prestación real, bajo los criterios contemplados en las Bases. De esta manera, siempre que se cumpla con el propósito de sustentar una prestación efectiva del servicio relacionado con el objeto de convocatoria, puede permitirse la presentación de otros documentos acreditativos.
Asimismo, cabe indicar que el criterio de evaluación señalado no se verifica si es que sólo se presentan los contratos y/u órdenes de servicio, por cuanto mediante tales documentos se acredita la relación contractual entre las partes, mas no la constatación real del cumplimiento de los mismos, ya que es posible, por ejemplo, que no se haya ejecutado totalmente las prestaciones obligacionales debido a una resolución contractual, originada por incumplimiento de la Entidad, del contratista, por mutuo acuerdo no atribuible las partes, caso fortuito o fuerza mayor. En este supuesto, no será válido que se considere el monto total del contrato ya que no se han ejecutado las prestaciones en su integridad.
En este orden de ideas, más allá de una interpretación literal, cuya aplicación mecánica puede conducir a extremos injustos, irrazonables y desproporcionados, las Bases tienen que ser interpretadas aplicando los principios y normas jurídicas de la materia. Por tanto, debe quedar claramente establecido que la adquisición de la experiencia debe estar acreditada con la documentación idónea que permita al evaluador asumir que se ejecutaron prestaciones reales y efectivas, por cuanto sólo así podrá asignar la puntuación prevista en las Bases.
12. En el caso que nos ocupa, a fin de acreditar la experiencia del postor en la actividad, el impugnante presentó contratos, facturas y certificados, cuyo monto total ascendía a S/. 5 541 265.05, respecto del cual la Entidad sólo reconoció el monto equivalente a S/. 2 455 900,20, debido a que las facturas presentadas no se encontraban canceladas y porque no todos los contratos estaban acompañados de sus respectivas constancias de culminación del servicio.
13. La Entidad refiere que las facturas no estaban canceladas porque en ellas faltaba la constancia de cancelación.
Respecto a este argumento cabe señalar que el Reglamento de Comprobantes de Pago, aprobado por Resolución de Superintendencia Nº 007-99-SUNAT, en su artículo 2 prescribe que el comprobante de pago es un documento que acredita la transferencia de bienes, la entrega en uso, o la prestación de servicios. En el caso específico de las facturas, el artículo 4 señala que éstas serán emitidas, entre otros, cuando la operación se realice con sujetos al Impuesto General a las Ventas que tengan derecho al crédito fiscal y cuando el comprador o usuario lo solicite a fin de sustentar gasto o costo para efecto tributario. Asimismo, el artículo 5 establece que los comprobantes de pago deben ser entregados en la transferencia de servicios, incluyendo el arrendamiento y arrendamiento financiero, cuando alguno de los siguientes supuestos ocurra primero: a) La culminación del servicio, b) La percepción de la retribución, parcial o total debiéndose emitir el comprobante de pago por el monto percibido, y c) El vencimiento del plazo o de cada uno de los plazos fijados o convenidos para el pago del servicio, debiéndose emitir el comprobante de pago por el monto que corresponda a cada vencimiento. En cuanto a los requisitos mínimos que deben contener los comprobantes de pago, el artículo 8 detalla la información impresa y la no necesariamente impresa.
14. Conforme a la norma glosada, se advierte que la factura es emitida una vez que se ha prestado o culminado el servicio, es decir, cuando la empresa emisora ha cumplido con ejecutar determinadas prestaciones obligacionales. Por tanto, no existe exigencia legal que condicione la validez de las facturas a la consignación en ellas de la constancia de cancelación, toda vez que la misma podría ser puesta incluso por la parte interesada en probar la prestación. En tal sentido, la falta de dicha constancia no es suficiente ni determinante para no considerar las facturas presentadas como acreditativas de la prestación del servicio.
15. Debe tenerse en cuenta, además, que el postor presentó en su propuesta técnica el Formato Nº 09: Información Referida a la Experiencia del Postor – Declaración Jurada, en la que el representante legal del consorcio impugnante declaró bajo juramento que la información de su representada se sujetaba a la verdad.
16. En torno a ello, es menester indicar que la documentación presentada por los postores se encuentra amparada por el Principio de Presunción de Veracidad, el cual se encuentra reconocido en el numeral 1.7 del artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444, en virtud del cual la Administración presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, salvo prueba en contrario. Esto quiere decir que la Administración debe presumir siempre la buena fe y la legalidad de los actos que realizan los administrados.
17. De otro lado, cabe indicar que, según las Bases, en cuanto a los contratos suscritos por montos en dólares u cualquier otra moneda, para consignarlos en el Formato Nº 8, se debía utilizar el tipo de cambio de la fecha en que se firmó el contrato.
No obstante, en el Formato Nº 9: Información referida a la experiencia del postor, se indicó como una nota al final que “para efectos de la calificación de la experiencia del postor, el Comité Especial utilizará los tipos de cambio publicados por la Superintendencia de Banca y Seguros correspondiente al día en que se realice la recepción de propuestas”.
Las Bases, en tanto conjunto de disposiciones que deben ser acatadas por los postores y la Entidad convocante, establecieron que, a efectos de la evaluación, calificación y asignación de puntaje, el tipo de cambio a aplicar para los contratos suscritos por montos en dólares era el vigente a la fecha presentación de propuestas.
Esta situación ha sido corroborada por la Entidad en la información adicional remitida a este Tribunal, al indicar que al momento de la evaluación técnica de todas las propuestas el Comité Especial aplicó el tipo de cambio equivalente a S/. 3.452.
Dado que el tipo de cambio aplicado por el postor impugnante fue variado, ya que asumió que debía ser el vigente a la fecha de la firma de cada uno de los contratos presentados, en evidente contradicción con lo establecido en el Formato Nº 09, este Colegiado procederá a efectuar la verificación de los montos declarados al tipo de cambio mencionado.
18. El postor impugnante presentó el Contrato de Obra a precios unitarios suscrito entre la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A. con la empresa Tecno Line S.A.C. para la instalación de líneas de bombeo en HDPE y Acero – San Nicolás, por la suma de US$ 594 220,23, sin IGV, para lo cual adjuntó 12 facturas que sustentan el monto del contrato. El monto declarado en soles por este contrato fue de S/. 2 301 682,34. No obstante, la Entidad sólo consideró la última factura por tener ésta la constancia de cancelación, cuando lo correcto, conforme lo expuesto en los acápites anteriores, era considerar todas las facturas, independientemente de si consignaban o no dicha constancia, por cuanto esa omisión no era determinante para negar su validez, debiendo asumirse que por su sola emisión se acreditaba efectivamente la prestación del servicio. Además, debe tenerse en cuenta que sobre tales documentos recae la presunción de veracidad, máxime si obra una declaración jurada en tal sentido y no se ha presentado prueba alguna de que el servicio no haya sido culminado y por ende cancelado.
Al aplicar el tipo de cambio señalado por la Entidad, se advierte que la referida prestación acredita un monto facturado ascendente a S/. 2 440 985,39.
19. En cuanto a los Contratos Nº 2300-139 y Nº 5446-03, acompañados de sus Certificados por Terminación Final en cada caso, el monto declarado por el postor impugnante fue de S/. 503 565,68 [1] y S/. 378 168,45 [2], respectivamente, cuando en aplicación al tipo de cambio establecido lo correcto era de S/. 446 600,67 y S/. 331 520,24, respectivamente.
20. Respecto del Contrato de servicio de montaje, fabricación de estructuras metálicas y obras civiles – Sub contrato Tintaya/CC-08/05/TL/001 suscrito entre las empresas Cruz del Sur Ingeniería Eléctrico (Perú) S.A. y Tecno Line S.A.C. por el monto de US$ 151 015,70, sin incluir el IGV (18%), se adjuntaron 5 facturas, las que sustentaban la suma de US$ 185 654,14, pero que no fueron consideradas por la Entidad porque no consignaban la constancia de cancelación. Sin embargo, en ellas se hace mención al subcontrato y figura el sello de recibido de la primera empresa mencionada, de lo que se colige que sí fueron canceladas, máxime si no existe prueba en contrario. Por tanto, este Colegiado considera que debe validarse el monto sustentado en las facturas, que al tipo de cambio resulta ser de S/. 640 878,09.
21. En cuanto a las facturas emitidas por la empresa Cobre Eléctrico S.R.L., relacionadas con el noveno servicio, la Entidad sólo ha considerado aquellas que tenían la constancia de cancelación. Al respecto, conforme se ha indicado reiteradamente, este argumento no es suficiente para dejar de lado tales documentos, máxime si no existe prueba alguna que determine que el servicio no haya sido cancelado efectivamente. Adviértase, además, que las facturas fueron emitidas a la Entidad convocante, por lo que no resulta razonable que ésta niegue el valor a documentos que dan cuenta de hechos que ella debe conocer por tratarse de prestaciones ejecutadas a su favor. Por tales razones, debe validarse el monto declarado por el postor ascendente a S/. 454 983,26.
22. Para el décimo servicio, el postor impugnante también presentó facturas emitidas a favor de la Entidad por el monto de S/. 361 138,38, el cual debe ser reconocido en atención a lo expuesto líneas arriba.
23. En su recurso de apelación, el postor CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. cuestionó la Factura Nº 001 000505, obrante a fojas 286 de la propuesta técnica del consorcio impugnante por contener una corrección que determinaba su falsedad. Sin embargo, el consorcio apelante no indicó cuál era la supuesta corrección efectuada en la factura. Sin perjuicio de lo cual, se ha tenido a la vista dicho documento sin que pueda advertirse algún indicio de alteración en su contenido, por lo que las sospechas o suposiciones respecto de una supuesta falsedad no es suficiente para desvirtuar la presunción de veracidad que sobre la referida factura recae, la cual sólo puede ser destruida mediante la probanza respectiva por parte de quien haga tal imputación. Asumir lo contrario supondría avalar la presentación de denuncias de falsedad sin mayor sustento que las apreciaciones subjetivas de los denunciantes. Por tanto, este cuestionamiento debe ser desestimado.
24. Consecuentemente, para el factor de experiencia en la actividad el consorcio recurrente ha cumplido con acreditar el monto total facturado de S/. 5 545 820,98, suma que supera 5 veces el valor referencial, por lo que debe otorgársele 20 puntos.
25. De otro lado, a efectos de acreditar su experiencia en la especialidad, el impugnante presentó contratos, facturas y certificados, cuyo monto total ascendía a S/. 2 752 042,68, respecto del cual la Entidad sólo reconoció el monto equivalente a S/. 2 091 815,93, por los mismos argumentos indicados para el caso de la experiencia en la actividad. Por tanto, corresponde analizar los servicios cuestionados por la Entidad.
26. En cuanto al tercer servicio presentado, el postor impugnante declaró el monto de S/. 273 481,40, para lo cual adjuntó el contrato principal suscrito con la Entidad, el contrato por prestaciones complementarias y sus respectivas facturas. Si bien éstas sustentaban el monto declarado, la Entidad dejó de lado 4 de ellas porque no tenían la constancia de cancelación. Conforme ya se ha indicado, esta situación no es determinante para que no se considere la experiencia del postor, por lo que debe reconocerse el monto declarado en la propuesta técnica, el cual ha sido acreditado con las respectivas facturas.
27. En relación al cuarto servicio, el consorcio recurrente presentó el Contrato C.AL-0258/2003-SEAL suscrito entre la empresa Cobre Eléctrico S.R.L. y la Entidad por la suma de S/. 211 385,35, y su respectivo Certificado PY/168/2004-SEAL, así como el Contrato C.AL-0247-2004-SEAL por la ampliación del primer contrato, siendo el monto de dicha ampliación de S/. 63 415,60, el que a su vez fue acompañado por las facturas que sumadas entre sí arrojaban el monto de este último contrato. Por tanto, resulta válida la suma declarada de S/. 274 800,96.
28. Para el quinto servicio, el consorcio impugnante presentó el Contrato C.GG/AL 152/98-SEAL suscrito entre la empresa Cobre Eléctrico S.R.L. y la Entidad, siendo el costo por revisión, corte y/o reconexión de S/. 2.34, adjuntando además sendas facturas que alcanzaban la suma de S/. 171 730,02, y en las que se hacía referencia al contrato, debiendo este monto ser considerado por la Entidad para efectos de la evaluación y la suma incorrecta de S/. 161 171,20.
29. En relación al noveno servicio, el recurrente presentó varias facturas en las se podía advertir la referencia al Contrato Nº C.AL – 304/2002-SEAL, figurando en la mayoría de ellas el sello de recibido del área de Tesorería de la Entidad, así como de su Mesa de Partes. El monto que dichas facturas acreditaban era de S/. 250 296,71, según lo declarado por el impugnante en el Formato Nº 09 de su propuesta. No obstante, la Entidad no consideró ninguna de ellas porque carecían de la constancia de cancelación.
De igual manera, sucede con las facturas presentadas para el décimo servicio, relacionado con el Contrato de Servicio C.GG/AL 097/98-SEAL, cuyo monto sustentado resulta ser de S/. 277 407,60, conforme a lo declarado por el impugnante en el Formato Nº 09 de su propuesta.
Por consiguiente, en ambos casos corresponde que este Colegiado considere válida la experiencia acreditada, conforme a lo ya expresado en los numerales anteriores.
30. Siendo esto así, para el factor de experiencia en la especialidad el impugnante ha cumplido con acreditar el monto total facturado de S/. 2 752 042,68, por lo que le corresponde el puntaje proporcional de 15.203 puntos.
31. En su recurso de apelación, el postor CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. manifestó que la actividad de cuadrillas para acciones contra el clandestinaje, relacionado con acciones contra el fraude y robo de energía en forma clandestina, no podía ser considerada como un servicio similar al objeto de la convocatoria.
32. Al respecto, la Entidad señaló que el servicio de clandestinaje sí constituía un servicio similar al requerido por la Entidad que es el de instalación, normalización, cortes y reconexiones de suministros, ya que dentro de las acciones de clandestinaje se incluyen las acciones de cortes de las instalaciones clandestinas e instalación de nuevos suministros.
33. Es el caso que el postor recurrente presentó los Contratos C.GG/AL 290/99-SEAL, C.GG/AL 148/98-SEAL y C.GG/AL 117/97-SEAL relacionados con el servicio de acciones contra el clandestinaje. De la lectura de los referidos contratos se advierte que el objeto del servicio era la ejecución de acciones para la reducción de pérdidas eléctricas en la ciudad de Arequipa, tales como la revisión de suministros, cambios por acometida, retiro de instalaciones clandestinas y revisión de conexiones a clientes finales.
En tal sentido, se puede inferir que los servicios presentados por el postor impugnante son similares al convocado por la Entidad, máxime si ésta, como contratante de los mismos, afirmó que tenían esa condición. En consecuencia, carece de sustento el cuestionamiento efectuado por el postor CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L.
34. Finalmente, otro aspecto cuestionado ha sido la existencia de información inexacta o falsa en el Formato Nº 09 de la propuesta del postor impugnante, ya que éste agregó a la frase “Cuadrilla para acciones contra el clandestinaje”, las actividades de cortes, reconexión, revisión, cambio de medidores y acometidas. Sin embargo, conforme se indicó en el numeral anterior estas actividades fueron parte del servicio contratado por la Entidad, por lo que no puede afirmarse que el recurrente trató de agregar datos inexactos para inducir a error al Comité Especial, sino que a fin de precisar en qué consistió su labor fue que consignó una sucinta descripción de las labores que incluía el “clandestinaje”. Por consiguiente, este cuestionamiento debe ser igualmente desestimado.
35. En virtud al análisis efectuado, corresponde ratificar a favor del postor CONSORCIO AQP ELECTRIC el puntaje técnico de 84.387 puntos, el cual fuera inicialmente otorgado por el Comité Especial y en consecuencia otorgarle la buena pro del Concurso Público N° CP-023-2005-SEAL (Primera Convocatoria). Por tanto, en aplicación del numeral 2) del artículo 171 del Reglamento el recurso de revisión venido en grado debe ser declarado fundado en todos sus extremos.
Por estos fundamentos, con la intervención del Ingeniero Félix Delgado Pozo, de la Dra. Wina Isasi Berrospi y del Dr. Oscar Luna Milla, y atendiendo a la reconformación de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 048-2006-CONSUCODE/PRE, expedida el 30 de enero de 2006, así como lo establecido mediante Acuerdo de Sala Plena del Tribunal Nº 005/003, de fecha 4 de marzo de 2002 y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53°, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate;
LA SALA RESUELVE:
1. Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el CONSORCIO AQP ELECTRIC, integrado por las empresas ANCER S.R.L., TECNO LINE S.A.C., COBRE ELÉCTRICO S.R.L. y ELECTRICIDAD Y SERVICIOS UNIVERSALES E.I.R.L. contra la Resolución de Gerencia General Nº 012-2006-SEAL, que declaró fundado el recurso de apelación planteado por el CONSORCIO ELECTRICIDAD Y QUÍMICA – O.B.J. SERVICE S.R.L. y dispuso otorgarle la buena pro; y, por su efecto revocar la resolución recurrida y adjudicar la buena pro a favor del CONSORCIO AQP ELECTRIC, por los fundamentos expuestos.
2. DEVOLVER la garantía presentada por el impugnante para la interposición del recurso de revisión.
3. Devolver los antecedentes a la Entidad para los fines legales pertinentes.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss.
Delgado Pozo
Isasi Berrospi
Luna Milla
[1] US$ 129 374,47 más el IGV.
[2] US$ 96 037,15 más el IGV.