Resolución Nº 1611-2007-TC-S2 (15/10/2007)
Resolución Nº 1611-2007-TC-S2
Sumilla : De conformidad con el citado artículo 66 del Reglamento, la experiencia se acredita con un máximo de 10 servicios, lo que no significa en ningún caso 10 documentos. En este sentido, varias facturas pueden derivar de la prestación de un mismo servicio, constituyendo la totalidad de dichos comprobantes de pago una unidad a efectos de acreditar la experiencia del postor.
Lima, 15 de Octubre de 2007
Visto, en sesión de fecha 15 de octubre de 2007 la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N° 2334/2007.TC, sobre el recurso de apelación interpuesto por la empresa COMPAÑÍA NACIONAL DE RESGUARDO S.A.C. – CONADER, contra la descalificación de su propuesta de la Adjudicación Directa Pública Nº 001-2007/INADE (Primera Convocatoria) convocada por el Instituto Nacional de Desarrollo, para la contratación de “Servicios de vigilancia, resguardo y custodia”; atendiendo al informe oral y a los siguientes:
ANTECEDENTES:
12. El 18 de julio de 2007, el Instituto Nacional de Desarrollo, en lo sucesivo LA ENTIDAD, convocó la Adjudicación Directa Pública Nº 001-2007/INADE-ADP (Primera Convocatoria) para la contratación de “Servicios de vigilancia resguardo y custodia”, bajo el sistema de precios unitarios y por un valor referencial ascendente a S/. 194 700,00.
13. Con fecha 06 de agosto de 2007, el Comité Especial designado para conducir el proceso de selección, llevó a cabo en acto público la evaluación y calificación de propuestas presentadas por los postores I) CONEMINSA y II) Compañía Nacional de Resguardo S.A.C. – CONADER.
Asimismo, considerando que en el calendario del proceso se consignó el 07 de agosto de 2007 como fecha del otorgamiento de la buena pro, en esa fecha, el comité especial descalificó la propuesta técnica del postor CONADER por no superar el puntaje mínimo al obtener 70 puntos de los 80 puntos mínimo para pasar a la siguiente etapa, quedando en custodia del notario público la propuesta económica de ese postor, y descalificó la propuesta económica del postor CONEMINSA al verificar dos omisiones insubsanables referidas al numeral 19.4 de las bases, al no haberse considerado la bonificación por trabajo nocturno, así como la asignación familiar exigidos en el anexo 9 de las bases.
POSTOR
PUNTAJE DE LA PROPUESTA TECNICA
PROPUESTA ECONOMICA
RESULTADO
CONEMINSA
97
S/. 197,385.58
Con omisiones insubsanables
CONADER
70
-----------------
No superó el puntaje mínimo
En ese sentido, el 07 de agosto de 2007 fueron publicados en el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) el cuadro comparativo de evaluación de propuestas con los resultados del proceso de selección, en el que el Comité Especial declaró desierto el proceso de selección en mención.
14. Mediante escrito de fecha 17 de agosto de 2007, la empresa COMPAÑÍA NACIONAL DE RESGUARDO S.A.C. – CONADER, en adelante La Impugnante, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado contra la descalificación de su propuesta técnica y el acto de declaratoria de desierto, y para que se confirme la descalificación de la propuesta de la empresa CONEMINSA, en el que solicitó el uso de la palabra; siendo sus principales fundamentos los siguientes:
a. El Comité Especial a efecto de otorgar puntaje en el factor experiencia sólo consideró las 10 primeras facturas presentadas por su representada correspondientes al servicios prestado a la empresa MACCAFERRI DEL PERU S.A.C., sin embargo las bases integradas del proceso manifestaron que se califica con 40 puntos al postor por experiencia acreditada igual o mayor a S/.973,500.00, 30 puntos si es mayo a S/. 194,700.00 y menos de S/.973,500.00 y 20 puntos si es mayo o igual a S/. 194,700.00; la misma que se acreditará mediante copias simples de facturas o contratos con su respectiva conformidad hasta un máximo de 10 servicios en cada caso, a nombre del postor y que no sean mayores a la fecha de presentación de la propuesta. Dada la envergadura del servicio, las facturas o contratos, necesariamente corresponderán a clientes que sean personas jurídicas (públicas y/o privadas). No se considerarán aquellas facturas o contratos ilegibles o que presenten enmendaduras o borrones . En ese sentido, adjuntaron facturas correspondientes a seis servicios (seis clientes) por un monto total de S/. 1’024,659.22 por lo que en el factor referido a la experiencia les corresponde 40 puntos en lugar de los 20 asignados, lo que hace un puntaje total de la evaluación técnica de 90 puntos, debiendo admitirse su propuesta y continuar con la evaluación de su propuesta económica.
b. Las bases integradas solicitan dos puestos de vigilancia por 12 horas nocturno de lunes a domingo, por lo que dicho personal debe ser remunerado con la respectiva bonificación por trabajo nocturno, rubro que también es solicitado en el Anexo Nº 9 de las bases, lo que se omitió la propuesta de CONEMINSA, cuando las propias bases solicitaron que los montos ofertados incluirán leyes sociales, bonificaciones, aportaciones a EsSalud, CTS, Vacaciones y demás tributos y aportaciones creadas por lo que corresponde se confirme su descalificación.
15. El Tribunal, mediante Decreto de fecha 20 de agosto de 2007, admitió a trámite el recurso de apelación y emplazó a la Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección.
16. Mediante Oficio Nº 513-2007-INADE/4101-OASG de 29 de agosto de 2007, La ENTIDAD remitió los antecedentes administrativos solicitados, adjuntando entre ellos el Informe Técnico Nº 014-2007-INADE-4131 de 28 de agosto de 2007, que absuelve el traslado del recurso de apelación manifestando que con presencia de un notario público de lima y la veedora de OCI, el Comité Especial descalificó la propuesta técnica de CONADER por no superar el puntaje mínimo de 80 puntos y descalificó a la propuesta económica de CONEMINSA por verificarse dos omisiones insubsanables en la misma, declarando desierto el proceso.
17. Mediante decreto de fecha 03 de setiembre de 2007 se asignó el expediente a la Segunda Sala del Tribunal para que emita su pronunciamiento.
18. Con fecha 04 de octubre de 2007, se llevó a cabo la audiencia pública del expediente del presente proceso de selección, ejerciendo su derecho al uso de la palabra el postor impugnante y la Entidad.
19. Mediante decreto de fecha 05 de octubre de 2007, se declaró expediente listo para resolver.
20. Mediante escrito de o5 de octubre de 2007,el impugnante reiteró los argumentos de su recurso de apelación.
FUNDAMENTACIÓN:
Es materia del presente procedimiento administrativo el recurso de apelación por la empresa Compañía Nacional de Resguardo S.A.C. – CONADER contra la descalificación de su propuesta técnica en la Adjudicación Directa Pública ¹ 001-2007-/INADE (Primera convocatoria), convocada por el Instituto Nacional de Desarrollo –INADE para la contratación “Servicio de vigilancia, resguardo y custodia”, por un valor referencial de S/. 194,700.00.
Tal como fluye de los antecedentes reseñados, los puntos controvertidos que deben ser objeto de pronunciamiento consisten en determinar si la calificación de la propuesta de la recurrente se ajusta a lo establecido en las Bases y las normas legales aplicables al presente proceso de selección, y si corresponde confirmar la descalificación de la empresa CIA DE NEGOCIACIONES MOBILIARIAS E INMOBILIARIAS S.A. – CONEMINSA.
Al respecto, la Impugnante ha alegado que el Comité Especial habría incumplido el artículo 66º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en adelante el Reglamento, al considerarle para la acreditación de la experiencia sólo las 10 primeras facturas y no la totalidad que presentaron, siendo que varias facturas acreditaban un servicio, y en total acreditaban seis servicios; en ese sentido, la entidad le asignó 20 puntos en el factor experiencia, cuando le correspondía 40 puntos, alterando los resultados finales al descalificarlo porque con ello no alcanzaba los 80 puntos. Por otra parte, según la Entidad, el impugnante no alcanzó los 80 puntos por lo cual se le descalificó, y el postor CONEMINSA fue descalificado al verificar dos omisiones en su propuesta económica respecto a la bonificación por trabajo nocturno y a la asignación familiar.
A efectos de resolver la controversia, pasaremos a analizar el contenido de las bases. En principio de conformidad con lo prescrito en el artículo 25º de la LEY, lo establecido en las Bases constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que se debe efectuar la calificación y evaluación de las propuestas, y obliga a todos los postores y a la Entidad convocante. La entidad por su parte, tiene la obligación de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados en las bases, las que deben ser congruentes con la adquisición a efectuar y deben apreciarse conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado; y por otra parte los postores tienen la obligación de formular sus propuestas de acuerdo a lo solicitado en ellas. Asimismo, de acuerdo al inciso g) del mencionado artículo del texto legal citadohttp://www.consucode.gob.pe/tribunal/ResTrib2007/RES663-2007-TC-S4.htm - _ftn1, las Bases deben contener, entre otros requisitos, el método de evaluación y calificación de propuestas, el cual es establecido en el Reglamento según el artículo 31º de la citada Ley, y que debe permitir objetivamente una selección de la calidad y tecnología requeridas dentro de los plazos más convenientes y al mejor costo total, para lo cual dicho método deberá exigir la presentación de los documentos estrictamente necesarios por parte de los postores. Añade la segunda norma legal en mención, que el Reglamento establecerá los criterios, el sistema y los factores aplicables para cada tipo de bien, servicio u obra a adquirirse o contratarse.
Sobre el particular, el artículo 64º del Reglamento establece que las Bases deberán especificar los factores, los puntajes y los criterios para su asignación que se considerarán para determinar la mejor propuesta; asimismo, establece que el Comité Especial determinará los factores de evaluación técnicos y económicos a ser utilizados, los que deberán ser objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Cabe señalar que, constituye facultad de la Entidad definir los factores de evaluación que se considerarán para la evaluación de las propuestas y la manera en que estos se aplicarán para seleccionar la mejor oferta. Sin embargo, dicha facultad no es irrestricta, teniendo en cuenta que los factores de evaluación deben sujetarse a criterios de razonabilidad, objetividad y congruencia con el bien, servicio u obra requerido con su costo o precio, así como, enmarcarse dentro de los límites que impone la Ley y el Reglamento y los principios que rigen las contrataciones públicas. En esa línea de análisis, el sexto párrafo del artículo 117 del Reglamento de la Ley, consigna que “Una vez absueltas todas las consultas y/u observaciones, o si las mismas no se han presentado, las Bases quedarán integradas como reglas definitivas (…)” .
En el presente caso, de la revisión de las bases administrativas se ha podido verificar que en la página 24 de las bases integradas se encuentra el Anexo Nº 5 SISTEMA DE EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA TÉCNICA .- Aspectos evaluables método de evaluación y calificación de propuestas, donde se establece que el Comité Especial calificara sobre cien (100) puntos, según los aspectos referidos al postor (experiencia), al supervisor y a los vigilantes.
Respecto al primer factor de evaluación Experiencia, debe tenerse presente que esta es el producto de la práctica reiterada de una conducta en determinado periodo de tiempo, por la cual se adquiere pericia y destreza en las labores realizadas. De la revisión de los factores de evaluación consignados en las bases administrativas que se muestran en el siguiente cuadro, se verifica respecto a la experiencia que este factor es conforme al artículo 66º inciso a) del Reglamento toda vez que se acredita con comprobantes de pago cancelados o en su defecto con contratos y su respectiva conformidad, de hasta un máximo 10 servicios, no mayores a cinco años a la fecha de presentación de propuestas .
FACTORES DE EVALUACIÓN PUNTOS
Debe observarse que de la lectura del reseñado artículo 66 del Reglamento, que de las obligaciones derivadas de contratos cuyo objeto es la prestación de servicios periódicos o continuados, como es el caso de la prestación del servicio de vigilancia, limpieza o de mensajería, pueden ejecutarse parcialmente sin afectar la naturaleza de la prestación. Por lo tanto, será suficiente precisar la obligación parcial y su cumplimiento a satisfacción de la entidad contratante para acreditar la experiencia adquirida, criterio que resulta aplicable, además, a contratos privados con plazos de vigencia indefinidos. Este criterio se refuerza con la comprobación que en este caso la evaluación de la experiencia de los postores se ha efectuado teniendo en cuenta sus niveles de facturación. En este sentido, no debe restringirse la acreditación de experiencia solamente a la presentación de contratos, sino que también debe ampliarse a comprobantes de pago cancelados, como facturas. Por otro lado, de conformidad con el citado artículo 66 del Reglamento, la experiencia se acredita con un máximo de 10 servicios, pero no limita la presentación de un número máximo de documentos (no significa en ningún caso 10 documentos), por lo que un servicio puede estar acreditado en un número ilimitado de documentos. En este sentido, varias facturas pueden derivar de la prestación de un mismo servicio, constituyendo la totalidad de dichos comprobantes de pago una unidad a efectos de acreditar la experiencia del postor. Tal decisión ha sido expresada por este colegiado con anterioridad en las Resoluciones Nº 516/2006.TC-SU y 559/2007.TC-S2. Teniendo como premisa lo anteriormente expuesto, debe analizarse la documentación presentada por La Impugnante para acreditar su experiencia.
En este sentido, la recurrente presentó 224 facturas canceladas por servicios prestados de seguridad y vigilancia, las que, conforme ha manifestado la recurrente, derivan de 6 contratos de servicios con las empresas Maccaferri Del Perú S.A.C. (folios 45 al 71), Misión Bíblica Carismática (folios 72 al 138), Hospital Puente Piedra S.B.S. (folios 139 al 150), San Ignacio S.A. (folios 151 al 196), TLI Almacenes S.A.C. (folios 197 al 222) y COOP. de Servicios Múltiples Miguel Grau (folios 223 al 273), respectivamente. De la revisión de los folios 044 a 310 de los antecedentes administrativos remitidos por la Entidad, obra la propuesta técnica del impugnante, donde se verifica que la distribución de dichos comprobantes de pago es conforme al siguiente cuadro:
Razón Social
Nº Facturas
Período
Monto Facturado
MACCAFERRI DEL PERU S.A.C.
26
Ene. 2005 a Abr. 2006
S/. 212,384.55
MISION BIBLICA CARISMATICA
68
Ago. 2002 a Dic. 2006
S/. 259,382.28
HOSPITAL PUENTE PIEDRA S.B.S.
11
Ene. 2003 a Nov. 2003
S/.119,350.00
SAN IGNACIO S.A.
45
Ene. 2003 a Nov. 2003
S/. 144,442.77
TLI ALMACENES S.A.C.
25
May.2005 a Dic. 2006
S/. 94,715.36
COOP. DE SERVICIOS MULTIPLES MIGUEL GRAU
49
Set.2002 a Jul.2004
S/. 192,063.74
Sobre el particular, cabe señalar que el Comité Especial no consideró la totalidad de facturas presentadas por no poder establecer si ellas derivaban de un solo servicio por cada cliente, por lo que consideró que cada factura se trataba de un servicio independiente. De la información presentada por la Impugnante, que se encuentra amparada por la presunción de veracidad300 y que este Colegiado debe considerar cierta, se observa que los 224 comprobantes de pago cancelados derivan de la prestación de 06 servicios.
En este orden de ideas, el Comité aplicó el factor de evaluación y otorgó un puntaje técnico de 20 puntos a favor de la Impugnante, resultando con 70 puntos en su evaluación técnica. Al respecto, este Tribunal considera que las razones del Comité Especial para descalificar la propuesta técnica del impugnante no es conforme a la normativa de contratación estatal. Por lo expuesto, las facturas canceladas presentadas por el impugnante acreditan seis servicios prestados por ella y el monto acumulado de dichos comprobantes de pago asciende a S/. 1’024,659.22, con lo cual acredita un monto mayor a S/. 973,500.00, que es el monto a superar para obtener 40 puntos en el factor experiencia. Por lo tanto, en aplicación de los criterios de calificación del factor de evaluación Experiencia del Postor , previamente reseñados, corresponde que se le otorgue a La Impugnante cuarenta (40) puntos en dicho factor, los que deberán ser adicionados a los cincuenta (50) puntos con que fue calificada la propuesta técnica de la recurrente, aspecto no controvertido en los presentes actuados. Con la corrección anotada del puntaje técnico de La Impugnante, ésta alcanza un puntaje técnico total de 90 puntos, accediendo a la etapa de evaluación económica.
Atendiendo a lo expuesto en los numerales precedentes, debe declararse fundado el recurso de apelación interpuesto, revocándose la descalificación de la propuesta de la Impugnante, por lo que corresponde que el Comité Especial, en acto público, proceda a evaluar y calificar la propuesta económica presentada por la Impugnante, determine su puntaje total y, finalmente, de ser el caso, deberá proceder al otorgamiento de la buena pro a su favor. Sin perjuicio de ello, la Entidad debe instaurar el control posterior de la documentación presentada por la Impugnante para acreditar su experiencia, sin dejar de llevar a cabo las siguientes etapas del proceso de selección.
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe precisar que no cabe pronunciarse sobre la descalificación de la empresa CONEMINSA, porque ella perdió la calidad de postor al ser descalificado y no impugnar tal decisión, es decir dejo consentir su descalificación, por lo que al no ser postor, no le corresponde que este colegiado analice las pretensiones formuladas respecto a ella, al quedar consentida su descalificación, condición que no cambiará al ser una decisión firme.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Martín Zumaeta Giudichi y la intervención de los señores Vocales Dr. Carlos Salazar Romero y Dr. Carlos Navas Rondón, en reemplazo de la Dra. Monica Yadira Yaya Luyo por ausencia justificada, atendiendo a la reconformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, dispuesta mediante Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007 y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento301, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, y los artículos 17° y 18° del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo ¹ 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:
Declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por la empresa COMPAÑÍA NACIONAL DE RESGUARDO S.A.C. - CONADER, contra la descalificación de su propuesta técnica y la declaración de desierto, respecto de la Adjudicación Directa Pública Nº 001-2007/INADE-ADP (Primera Convocatoria), convocada por el Instituto Nacional de Desarrollo – INADE, y revocar la declaratoria de desierto y su descalificación por los fundamentos expuestos.
Disponer que el Comité Especial encargado de la Adjudicación Directa Pública Nº 001-2007/INADE-ADP (Primera Convocatoria), someta a calificación la propuesta del postor COMPAÑÍA NACIONAL DE RESGUARDO S.A.C. - CONADER, a quien debe reincorporar al proceso de selección, proceder a la apertura de los sobres económicos, elabore un nuevo Cuadro de Calificación en el que se determine la calificación con los puntajes que le correspondan, debiendo otorgar la buena pro de ser el caso y continuar según su estado, conforme a los fundamentos expuestos.
Disponer que la Entidad efectúe el control posterior de la documentación presentada por la Impugnante para acreditar su experiencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 12 de la fundamentación de la presente resolución, debiendo informar a este Colegiado los resultados de dichas indagaciones, en un plazo no mayor de 20 días hábiles de notificada la presente resolución, sin perjuicio de continuar con las siguientes etapas del proceso de selección.
Devolver la garantía presentada para la interposición del recurso de apelación materia de decisión.
Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de notificada la presente resolución; conforme a lo dispuesto en el numeral 5 de la parte V. Disposiciones Generales de la Directiva Nº 013-2007/CONSUCODE/PRE.
Dar por agotada la vía administrativa.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
ss.
Salazar Romero
Zumaeta Giudichi
Navas Rondón.