Resolución Nº 337/2007.TC-S1 (30/03/2007)
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Resolución Nº 337/2007.TC-S1
Sumilla : En aplicación del principio non bis in idem no corresponde imponer sanción administrativa contra el mismo sujeto, por los mismos hechos y sobre la base de los mismos fundamentos.
Lima, 30.MARZO.2007
VISTO en sesión de fecha 21 de marzo de 2007 de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente ¹ 1299/2006.TC, sobre el procedimiento administrativo sancionador iniciado a la empresa Setemin Ingenieros S.A.C., por s u supuesta responsabilidad en la presentación de documentos falsos o inexactos durante el procedimiento de inscripción como consultor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE); y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. El 26 de enero de 2005, la empresa Setemin Ingenieros S.A.C. (en lo sucesivo el Proveedor) solicitó su inscripción como consultor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores (RNP) del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), para cuyo efecto presentó como integrante de su plantel técnico al señor Heraclio Maquera Tito, y así cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 22 del entonces vigente Reglamento del Registro Nacional de Contratistas y del Registro de Inhabilitados para Contratar con el Estado, aprobado mediante Resolución ¹ 039-2001-CONSUCODE/PRE.
2. Mediante Resolución de Gerencia ¹ 0316-2005-CONSUCODE/GR del 4 de marzo de 2005, la Ger encia del RNP del CONSUCODE (en lo sucesivo la Gerencia de Registros) aprobó la solicitud presentada por el Proveedor, y expidió a su favor el Certificado de Inscripción ¹ 102 de fecha 8 de marzo de 2005.
3. Mediante Oficio ¹ 1663-2005-CONSUCODE/GR del 2 de noviembre de 2005, como parte del procedimiento de fiscalización posterior seguido a la documentación presentada por el Proveedor, la Gerencia de Registros solicitó al señor Heraclio Maquera Tito informe la fecha desde la cual había venido laborando como empleado del Proveedor.
4. El 10 de noviembre de 2005, el señor Heraclio Maquera Tito informó a la Gerencia de Registros que a esa fecha no se encontraba laborando como empleado del Proveedor.
5. Mediante Oficio ¹ 1823-2005-SG-CONSUCODE/GR del 15 de noviembre de 2005, la Gerencia de Registros solicitó al señor Heraclio Maquera Tito que precisara si alguna vez había brindado servicios para el Proveedor y, de ser el caso, que puntualizara la fecha en la cual había concluido el referido vínculo.
6. El 21 de noviembre de 2005, el señor Heraclio Maquera Tito precisó que nunca había laborado como empleado del Proveedor.
7. Mediante Oficio ¹ 1871-2005-CONSUCODE/GR del 22 de noviembre de 2005, la Gerencia de Registros comunic ó los hechos expuestos al Proveedor, con el fin de que presentara sus descargos en atención al derecho de defensa que le asiste, sin que dicha empresa haya cumplido con tal requerimiento.
8. Mediante Oficio ¹ 266-2006-CONSUCODE/GR del 16 de marzo de 2006, la Gerencia de Registros solicitó al señor Heraclio Maquera Tito que informara si había suscrito, firmado u otorgado la documentación según la cual habría manifestado ser empleado del Proveedor, y que fuera presentada por éste ante el RNP en su trámite de inscripción como consultor de obras.
9. Mediante Carta s/n, recibida por la Gerencia de Registros el 29 de marzo de 2006, el señor Héctor Maquera Tito manifestó que las firmas que aparecían en los documentos presentados por el Proveedor eran falsas.
10. Mediante Resolución ¹ 188-2006-CONSUCODE/PRE, notificada el 27 de abril de 2006, la Presidencia del CONSUCODE determin ó la existencia de responsabilidad por parte del Proveedor, al haber presentado documentación falsa con el fin de verse favorecido en su trámite de inscripción como consultor de obras, razón por la cual le impuso sanción económica de multa, por un monto ascendente a cuatro (4) Unidades Impositivas Tributarias.
11. El 25 de mayo de 2006, el Proveedor interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución ¹ 188-2006-CONSUCODE/PRE.
12. Mediante Resolución ¹ 280-2006-CONSUCODE/PRE, notificada el 5 de julio de 2004, la Presidencia del CONSUCODE declar ó infundado el recurso de reconsideración interpuesto por el Proveedor.
13. El 26 de julio de 2006, el Proveedor interpuso recurso de apelación contra la Resolución ¹ 280-2006-CONSUCODE/PRE.
14. Mediante Resolución ¹ 367-2006-CONSUCODE/PRE del 28 de agosto de 2006, la Presidencia del CONSUCODE declar ó improcedente el recurso de apelación presentado por el Proveedor.
15. Mediante Memorando ¹ 700-2006-GRNP/SFP, recibido el 11 de setiembre de 2006, la Gerencia de Registros puso en conocimiento del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (en adelante el Tribunal) los hechos exp uestos para que imponga las sanciones a las que hubiere lugar.
16. Mediante Memorando ¹ 763-2006/PRES-T del 12 de setiembre de 2006, la Presidencia del Tribunal dispuso abrir el presente Expediente con el fin de evaluar la procedencia del inicio del proc edimiento administrativo sancionador contra el Proveedor.
17. Mediante decreto del 19 de octubre de 2006, el Tribunal dispuso iniciar formalmente el procedimiento administrativo sancionador contra el Proveedor, por su supuesta responsabilidad en la comisión de la infracción tipificada en el numeral 10 del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo ¹ 084-2004-PCM (en adelante el Reglamento).
18. El 13 de noviembre de 2006, el representante legal del Proveedor presentó sus descargos en los términos siguientes:
a. En atención al principio non bis in idem, correspondía declarar la nulidad de la Resolución ¹ 188-2006-CONSUCODE/PRE, pues sobre los mismos hechos se le hab ía iniciado el presente procedimiento administrativo sancionador.
b. Se había violentado el principio de verdad material, pues la Presidencia del CONSUCODE no había verificado plenamente los hechos que habían servido de base a la Resolución ¹ 188-2006-CONSUCODE/PRE, la cu al se había fundamentado en simples afirmaciones del señor Heraclio Maquera Tito, sin mayor sustento probatorio.
c. Lo alegado por el señor Heraclio Maquera Tito no se ajustaba a la verdad, por cuanto éste sí había laborado para su representada.
19. El 14 de noviembre de 2006, se remitieron los actuados a la entonces Sala Única del Tribunal para que resuelva.
FUNDAMENTACIÓN:
1. El inicio del presente procedimiento administrativo sancionador se decretó a consecuencia de la supuesta comisión, por parte del Proveedor, de la infracción tipificada en el numeral 10 del artículo 294 del Reglamento, referida a la presentación de documentos falsos o información inexacta en los procedimientos sustanciados ante el RNP[1].
2. Para que se configure el supuesto de hecho de la norma antes glosada, es requisito que los documentos presentados ante el RNP no hayan sido expedidos por su supuesto emisor o que, pese a haber sido debidamente expedidos, hayan sido posteriormente adulterados en su contenido. Asimismo, tratándose de información, es menester que ésta suponga una forma de falseamiento de la realidad, es decir que los datos que contenga sean discordantes con el plano fáctico.
3. La situación antes descrita supone una trasgresión del principio de presunción de veracidad[2], toda vez que en virtud de la información presentada por los proveedores, la Gerencia de Registros, de buena fe, expide actos administrativos a su favor.
4. En línea con lo anterior, debe tenerse en consideración que los procedimientos seguidos ante el RNP forman parte del ámbito de las contrataciones y adquisiciones estatales, por lo cual la conducta descrita supone una transgresión del principio de moralidad que debe regir a todos los actos vinculados a las contrataciones públicas, los cuales deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad[3].
5. En el caso de autos, se verifica que mediante Resolución ¹ 188-2006-CONSUCODE/PRE, luego de haberse detectado la inexactitud en la información presentada, se impuso al Proveedor una sanción administrativa pecuniaria de multa ascendente a cuatro (4) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago, en atención a lo dispuesto en el numeral 32.3 del artículo 32 de la Ley ¹ 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General[4].
6. Conforme a lo expuesto, corresponde determinar si resulta procedente que el Tribunal imponga una nueva sanción administrativa al Proveedor, habida cuenta que, de producirse tal situación, dicha sanción se estaría aplicando contra el mismo sujeto (el Proveedor), como consecuencia de los mismos hechos (presentación de información inexacta ante el RNP) y sobre la base de querer cautelar los mismos bienes jurídicos (la fe pública y el principio de moralidad), lo cual implicaría una afectación del principio non bis in idem que debe regir la potestad sancionadora administrativa con que cuentan algunas Entidades.
7. Al respecto, el principio non bis in idem, en términos generales, contiene dos acepciones: una material y otra procesal. En su acepción material, dicho principio supone que nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho puesto que tal proceder constituye un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. En su acepción procesal, significa que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos, es decir que un mismo hecho no puede ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.
En ambas acepciones, la aplicación del non bis in idem impide que una persona sea juzgada o sancionada por una misma infracción cuando exista la triple identidad arriba anotada.
8. En línea con lo anterior, la Ley de Procedimiento Administrativo General establece que no se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento[5].
Cabe señalar que el principio non bis in idem no es de aplicación únicamente ante una dualidad configurada en un proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador, sino que dicho principio se hace extensivo incluso a procedimientos de la misma naturaleza jurídica, como es el caso de dos procedimientos administrativos sancionadores. Sobre este punto, el Tribunal Constitucional en su Sentencia recaída en el Expediente ¹ 2050-2002-AA/TC ha se ñalado lo siguiente: «En su vertiente procesal, tal principio (non bis in idem) significa que nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto)» (el subrayado es nuestro).
9. A mayor abundamiento, resulta pertinente resaltar la importancia que supone la observancia del principio non bis in idem dentro de cualquier procedimiento administrativo sancionador, toda vez que dicho principio forma parte, a su vez, del principio del debido procedimiento consagrado en el numeral 1.2 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley ¹ 27444, el cual tiene su origen en el numeral 3 del art ículo 139 de la Constitución Política del Perú.
10. En ese orden de ideas y, desde la perspectiva de la triple identidad indicada, en el caso bajo análisis se aprecia que existe identidad respecto del sujeto, por cuanto la empresa sometida al presente procedimiento administrativo sancionador es la misma que fue sancionada con una multa de cuatro (4) Unidades Impositivas Tributarias. Asimismo, existe identidad respecto de los hechos materia de la imposición de sanción pues, en ambos casos, se ha denunciado la presentación de información inexacta que supone una transgresión del principio de presunción de veracidad. Finalmente, el fundamento para imponer una sanción por el hecho denunciado radica en la afectación de la fe pública y del principio de moralidad, con lo cual también se verifica la identidad del fundamento y bienes jurídicos afectados.
11. En consecuencia, ha quedado acreditado en el presente caso la triple identidad en los elementos necesarios para la configuración del principio non bis in idem. Por ende, por aplicación de dicho principio, no corresponde que el Tribunal imponga al Proveedor una nueva sanción administrativa.
12. En ese sentido, carece de objeto que el Tribunal se pronuncie sobre los demás argumentos esgrimidos por el Proveedor en su defensa.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Oscar Luna Milla y la intervención de los Vocales Ing. Félix Delgado Pozo y Dr. Carlos Cabieses López, atendiendo a la conformación de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución ¹ 124-2007-CONSUCODE/PRE , expedida el 9 de marzo de 2007, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 52, 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo ¹ 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo ¹ 084-2004-PCM, y los art ículos 74 y 75 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo ¹ 040-2006-EF; analizados los antecedentes, y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimida d:
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[1] Artículo 294.- Causales de aplicación de sanción a los proveedores, participantes, postores y/o contratistas.-
El Tribunal impondrá la sanción administrativa de inhabilitación temporal o definitiva a los proveedores, participantes, postores y/o contratistas que:
[…]
10) Presenten documentos falsos o información inexacta en los procedimientos seguidos ante el Registro Nacional de Proveedores.
[2] El principio de presunción de veracidad se encuentra consagrado en el numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar y en el artículo 42 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley ¹ 27444, y supone que la Administraci ón Pública se encuentra en el deber legal de presumir por adelantado y con carácter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones (documentos, informaciones y declaraciones escritas) en los procedimientos en los que intervienen, asumiendo la carga de la prueba sobre la conducta del administrado. A través de dicho principio, por tanto, se busca romper la tradicional desconfianza que pudiera tener la Administración Pública hacia el administrado.
[3] El Principio de Moralidad se encuentra recogido en el numeral 1 del artículo 3 del actual Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo ¹ 083-2004-PCM.
[4] El numeral 32.3 del artículo 32 de la Ley ¹ 27444 establece que en caso de comprobar frau de o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la Entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; imponga a quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa a favor de la Entidad entre dos y cinco Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
[5] Numeral 10 del artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
LA SALA RESUELVE:
Declarar no ha lugar la imposición de sanción a la empresa Setemin Ingenieros S.A.C., por lo cual corresponde archivar el presente Expediente.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss.
Delgado Pozo.
Luna Milla.
Cabieses López.