Resolución Nº 1841-2007/TC-S3 (08/11/2007)
Resolución N. º 1841-2007/TC-S3
Sumilla : La infracción referida a información inexacta se configura ante la presentación de documentos no concordantes con la realidad, es decir, constituye una forma de falseamiento de la realidad, a través del quebrantamiento de los principios de moralidad y de presunción de veracidad.
Lima, 08 de Noviembre de 2007
Visto, en sesión de fecha 31.10.2007 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N.º 713/2006.TC sobre la aplicación de sanción iniciado a las empresas Renz S.A.C. y Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L. integrantes del Consorcio por su supuesta responsabilidad en la presentación de información inexacta durante la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0053-2005-SUNAT/2G3100, convocada por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT); oídos los informes orales en la Audiencia Publica realizada el 29.10.2005; y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES
1. El 27 de julio de 2005 la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), en adelante la Entidad, convocó la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0053-2005-SUNAT/2G3100, para la adquisición de uniformes Tipo I para el personal de las dependencia de Lima y Callao.
2. El 16 de agosto de 2005, la Entidad recibió la propuesta del Consorcio conformado por las empresas Renz S.A.C. y Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L., en lo sucesivo el Consorcio, por el monto total de S/. 108,612.00. Como parte de dicha propuesta incluyó la Declaración Jurada consignada como Anexo N.º 03, en la que manifestó que los bienes ofertados eran producidos en el territorio nacional, conforme a lo establecido por el artículo 1º del Decreto Supremo N.º 003-2001-PCM.
En dicha oportunidad el Consorcio presentó, además, muestras de cada uno de las prendas ofertadas, las cuales fueron revisadas por el Comité Especial, encontrándose que las corbatas llevaban etiquetas cocidas que consignaban claramente “Made in China”, por lo que, el referido Comité decidió no otorgarle el puntaje adicional correspondiente a los bienes elaborados dentro del territorio nacional.
3. Luego de evaluadas la propuestas técnicas y económica, el 23 de agosto de 2005, el Comité Especial otorgó la buena pro a la empresa Mercedes Vega Cebrian S.R.L.
4. El 01 de setiembre de 2005, el Consorcio interpuso recurso de apelación contra el acto de otorgamiento de la buena pro a favor de la empresa Mercedes Vega Cebrian S.R.L.
5. Mediante Resolución de Intendencia N.º 711-2005/SUNAT de fecha 12 de setiembre de 2005, la Intendencia Nacional de Administración Tributaria dispuso, entre otros, declarar infundado el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio.
6. El 30 de mayo de 2006 la Entidad, comunicó al Tribunal que Consorcio conformado por las empresas Renz S.A.C. y Servicio de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L., habría incurrido en supuesta responsabilidad por haber presentado información inexacta durante la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0053-2005-SUNAT/2G3100, convocada para la adquisición de uniformes Tipo I para el personal de las dependencia de Lima y Callao.
7. Con decreto de fecha 31 de mayo de 2006, se inició procedimiento administrativo sancionador contra las empresas Renz S.A.C. y Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L., integrantes del Consorcio por supuesta responsabilidad en la comisión de la infracción tipificada en el numeral 9) artículo del 294º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por D.S. N.º 084-2004-PCM. Asimismo se las emplazó a fin que presenten sus descargos dentro del plazo de diez (10) días.
8. Mediante escritos de fecha 11 y 13 de julio de 2006 las empresas integrantes del Consorcio, presentaron sus descargos de manera conjunta manifestando lo siguiente:
i) Se considera bien nacional cuando más del 50% del mismo, o del conjunto que se presenta es de origen o fabricación nacional.
ii) Siendo las corbatas los bienes ofertados de menor valor se consideró que no iba a afectar en absoluto a la propuesta técnica presentada.
9. El 14 de julio de 2006, se remitió el expediente a Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, para que resuelva.
10. Mediante escrito presentado el 07 de agosto de 2006, la empresa Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L. indicó lo siguiente:
i) La corbata cuya etiqueta decía “Made in China” fue adquirida como modelo para confeccionar la prenda ofertada, sin embargo, por error del personal encargado se incluyó en las muestras de los bienes ofertados por el Consorcio.
ii) No hubo intención de perjudicar a la Entidad, es más de haber resultados ganadores se hubieran entregado bienes elaborados en el territorio nacional
iii) No se nos otorgó el 20% de bonificación por bienes elaborados en el país, lo que ocasionó que se adjudicara la buena pro a otro postor, no ocasionándose daño alguno a la Entidad.
11. El 21 de agosto de 2006 el Consorcio solicitó al Tribunal le conceda el uso de la palabra.
12. El Acuerdo N.º 007/2007 expedido en sesión de Sala Plena del Tribunal el 12 de abril de 2007, estableció que la Tercera Sala del Tribunal conocerá los procedimientos administrativos sancionadores y determinó los criterios de asignación de expedientes de aplicación de sanción, motivo por el cual, mediante decreto de fecha 06 de julio de 2007 se remitió el presente expediente administrativo a la Tercera Sala del Tribunal.
13. El 29 de octubre de 2007, se llevó a cabo la Audiencia Pública con la participación de los representantes del Consorcio y la Entidad.
FUNDAMENTOS
1. La infracción por la cual se decretó el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador se encuentra tipificada en el inciso 9) del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.° 084-2004-PCM 44 , en lo sucesivo el Reglamento. Dicha infracción consiste en la presentación de documentos falsos o inexactos en procesos de selección, ante la Entidad o el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado – CONSUCODE.
Al respecto, debe tenerse presente que para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción invocada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que éste no ha sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente expedido, ha sido adulterado en su contenido. Por otro lado, la infracción referida a información inexacta se configura ante la presentación de documentos no concordantes con la realidad, es decir, constituye una forma de falseamiento de la realidad, a través del quebrantamiento de los principios de moralidad y de presunción de veracidad.
2. La imputación efectuada contra las empresas Renz S.A.C. y Servicio de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L. integrantes del Consorcio se refiere a la presentación del Anexo N.º 03 correspondiente a la Declaración Jurada en la que afirmó que los bienes ofertados eran producidos en territorio nacional, conforme a lo establecido por el artículo 1º del Decreto Supremo N.º 003-2001-PCM, documento que contendría información inexacta.
3. Al respecto, la Entidad manifestó en el Informe Legal N.º 028-2006-SUNAT/2B2300 45 que el Comité especial constató al revisar las muestras entregadas por el Postor, que la corbata presentada llevaba en la parte posterior una etiqueta que consignaba “Made in China”, lo cual a criterio de la Entidad, desvirtuó la declaración jurada presentada como Anexo N.º 03 por el Postor.
En ese sentido, indicó la Entidad, se verificó que la muestra no ha sido producida en el Perú, y consecuentemente no cumplía con las condiciones establecidas en el Decreto Supremo N.º 003-2001-PCM por lo que, no se le otorgó el 10% adicional a la sumatoria de la calificación técnica y económica.
4. En virtud al derecho de defensa que ampara al administrado, el Consorcio presentó sus descargos respectivos, en los cuales afirmó que “(…) se considera bien nacional cuando más del 50% del mismo, o del conjunto que se presenta es de origen o fabricación nacional, en el caso de autos al ser el terno y la camisa de exclusiva fabricación nacional y constituir más del porcentaje en mención, debe desestimarse lo solicitado”. (el resaltado es nuestro)
Posteriormente, la empresa Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L. integrante del Consorcio manifestó mediante escrito de fecha 07 de agosto de 2006 que al momento de elaborar los paquetes de muestras se adjuntó por error una corbata de origen chino que serviría de modelo para la elaboración en las prendas ofertadas y que no existió intención de perjudicar a la Entidad.
5. De la revisión de la documentación obrante en autos, se advierte que efectivamente el Consorcio presentó, como parte de su propuesta técnica, el Anexo N.º 03 46 correspondiente a una Declaración Jurada por cada una de las empresas integrantes del Consorcio en las que afirmó que los bienes que ofertaban eran producidos en territorio nacional, conforme a lo establecido por el artículo 1º del Decreto Supremo N.º 003-2001-PCM.
Asimismo, consta, en los descargos y en el escrito de fecha 07 de agosto de 2006 que obran en autos, que tanto el representante del Consorcio como el representante de la empresa Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L. han reconocido haber presentado, por error, una corbata fabricada en China como muestra del producto ofertado.
6. Sobre el particular, el literal f) del numeral 6.9 del punto VI de las bases administrativas señalan que la oferta técnica debe considerar los documentos, muestras, características y especificaciones técnicas detallados en el Anexo N.º 04.
Por su lado, el punto IV del Anexo N.º 04 señala textualmente que “ El postor deberá presentar una muestra de cada una de las prendas solicitadas , conjuntamente con su propuesta el día señalado para tal fin en el calendario del proceso. El postor deberá presentar sus muestras debidamente rotuladas con el nombre del postor, mediante Guía de Remisión con destinatario SUNAT. Las muestras deberán estar confeccionadas con la tela y materiales que ofrezcan en la Propuesta Técnica ” (el resaltado es nuestro).
En ese sentido, era obligación de los postores presentar una muestra por cada prenda que formara parte de su propuesta, y éstas, a su vez, debían estar confeccionadas con los materiales del producto ofertado. Consecuentemente, siendo que el Consorcio afirmó que los bienes ofertados por ellos eran elaborados en territorio nacional, las prendas que entregaron en calidad de muestra debieron cumplir con esa condición.
Sin embargo, ello no ocurrió en el caso de autos, ya que, como manifestó la Entidad, el Comité Especial al revisar la muestra de la corbata ofertada, encontró una etiqueta en la que se consignó que el producto fue elaborado en China, desvirtuándose así el origen nacional de la prenda entregada. Es más, este hecho ha sido corroborado por el propio Consorcio en los escritos remitidos a este Tribunal, en los cuales reconoció que por error, el personal encargado de una de las empresas integrantes del Consorcio, incluyó una prenda de procedencia China como muestra.
7. En este punto, no podemos dejar de mencionar que tanto la Ley del Procedimiento Administrativo General 47 , como el Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 48 han establecido que la responsabilidad por la presentación de documentos falsos o inexactos corresponde al administrado que lo presentó en el trámite del procedimiento administrativo. En el mismo sentido, el numeral 9) del artículo 294 del Reglamento considera autor de la infracción al postor que presenta una oferta que contenga documentos falsos o inexactos dentro de un proceso de selección.
De lo expuesto, se concluye que las normas legales vinculadas con los procesos de selección no han establecido que deba mediar dolo o culpa en los infractores para que se configuren las infracciones 49 . Tal conclusión surge del hecho que la intencionalidad del autor no ha sido establecida en el Reglamento como una condición para la configuración de la infracción sino como un criterio para la graduación de la sanción.
Dentro de este contexto, en el caso materia de autos existe un innegable vínculo entre el Consorcio denunciado y la conducta prevista en la norma como infracción. Debe concluirse, por tanto, que la infracción se ha cometido y que el autor de la infracción ha sido el Consorcio, pues el vínculo jurídico que ha surgido en el proceso de selección ha sido entre la Entidad y el Consorcio; máxime cuando la propuesta presentada con ocasión de la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0053-2005-SUNAT/2G3100 ha sido suscrita por los representantes legales de ambas empresas integrantes del referido Consorcio.
8. De otro lado, respecto al argumento del Consorcio según el cual corresponde otorgarse la bonificación adicional del 20% cuando más del 50% del conjunto de bienes que se oferta es de origen o fabricación nacional, cabe mencionar que, ni el artículo único de la Ley N.º 27143, Ley de Promoción Temporal del Desarrollo Productivo Nacional 50 , ni el artículo 1º del Decreto Supremo 003-2001-PCM 51 contiene dicho supuesto.
9. Debe hacerse mención que es el Consorcio quien participó y presentó la propuesta conteniendo el documento cuestionado al proceso de selección, motivo por el cual la responsabilidad por la presentación de documentos e información al proceso recae en las empresas integrantes del Consorcio, de conformidad con lo establecido en el artículo 119º del Reglamento, debido a que en el presente procedimiento no se ha podido individualizar la responsabilidad de cada uno de los integrantes del Consorcio. 52
10. En cuanto a la graduación de la sanción imponible, debe tenerse en cuenta que el artículo 294º del Reglamento ha establecido que los postores que incurran en la infracción tipificada en el numeral 9) del citado artículo serán inhabilitados en su derecho para contratar con el Estado por un período no menor de tres meses ni mayor de un año.
11. Asimismo, el principio de razonabilidad 53 previsto en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley N.º 27444 aconseja que las sanciones no deben ser desproporcionadas y que deben guardar atención con la conducta a reprimir, atendiendo a la necesidad de que las empresas no deban verse privadas de su derecho de proveer al Estado más allá de lo estrictamente necesario para satisfacer los fines de la sanción, criterios que serán tomados en cuenta al momento de fijar la sanción a imponerse al Postor.
12. Al respecto, resulta importante considerar, a efecto de determinar la sanción a imponerse en el presente caso, que contra la decisión del Comité Especial de otorgarle la buena pro al postor que obtuvo mayor puntaje durante el acto de evaluación y calificación de propuestas, el Consorcio interpuso recurso de apelación, dilatando con ello el esclarecimiento de los hechos materia del presente procedimiento.
13. Finalmente, deberá tomarse en cuenta que la empresa Renz S.A.C. carece de antecedentes en la comisión de infracciones administrativas, criterio especialmente relevante a efectos de atenuar la sanción a imponerse en casos como éste. Sin embargo, no ocurre lo mismo en el caso de la empresa Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L., toda vez que, mediante Resolución N.º 483-2006/TC-SU, expedida el 06 de julio de 2006 por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, ésta empresa fue inhabilitada temporalmente en su derecho de presentarse en procesos de selección y contratar con el Estado, por la comisión de la infracción tipificada en el numeral 9) del artículo 294 del Reglamento, por lo que, siendo una conducta reiterante, amerita una sanción mayor.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Dr. Juan Carlos Valdivia Huaringa y la intervención de los vocales Dra. Janette Elke Ramírez Maynetto y Dr. Carlos Navas Rondón, atendiendo a la reconformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución N.º 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007, así como el Acuerdo de Sala Plena N.º 005-003 y, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.º 084-2004-PCM y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo N.º 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:
7. Sancionar a la empresa Servicios de Acondicionamiento en General Apolo S.R.L. con diez (10) meses de inhabilitación temporal en su derecho de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, por haber incurrido en la infracción tipificada en el numera 9) del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.° 084-2004-PCM; sanción que tendrá vigencia a partir del cuarto día hábil siguiente de notificada la presente resolución.
8. Sancionar a la empresa Renz S.A.C. con seis (06) meses de inhabilitación temporal en su derecho de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, por haber incurrido en la infracción tipificada en el numera 9) del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.° 084-2004-PCM; sanción que tendrá vigencia a partir del cuarto día hábil siguiente de notificada la presente resolución.
9. Poner la presente resolución en conocimiento de la Gerencia de Registros del CONSUCODE para las anotaciones de ley.
10. Poner en conocimiento de la Presidencia del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, para los fines pertinentes.
Regístrese, Comuníquese y Publíquese.
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
ss.
Valdivia Huaringa
Ramírez Maynetto
Navas Rondón