PUCCINELLI, OSCAR RAUL (**)
Expediente 263-96
SENTENCIA
Lima
Sentencia de la Sala Especializada de Derecho Público de la Corte Superior de Justicia.
RESOLUCION Nº 474
Lima, diecisiete de junio de mil novecientos noventiséis.
VISTOS ; interviniendo como Vocal Ponente el Señor Tineo Cabrera; con lo expuesto por el señor Fiscal Superior en su Dictamen de fojas ochentidós, y CONSIDERANDO: Que mediante la acción de Hábeas Data, contenida en el escrito de fojas ocho, la Asociación emplazante, de conformidad con su declarado objeto, solicita se ordene al señor Director General de Minería, le proporcione información referente a los estudios de impacto ambiental, presentados por la Empresa Southern Peru Copper Corporation para el establecimiento de una planta de ácido sulfúrico en la fundición de cobre de Ilo y la resolución que aprueba la instalación de un depósito de ácido sulfúrico en el casco urbano del Puerto de Ilo; que la referida acción, enderezada contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el Artículo segundo, incisos quinto, sexto y sétimo de la Carta Fundamental, se funda precisamente en el desconocimiento de las prescripciones contenidas en el inciso quinto del referido Artículo constitucional, el cual otorga a toda persona el derecho a solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera y desde luego, a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido, exceptuándose las informaciones que afecten la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional; que de sus antecedentes aparece con claridad que la Dirección General emplazada no cumplió con proporcionar la información solicitada, pues no puede estimarse cumplida esa obligación legal con el informe de fojas treinticinco anexado al escrito del Procurador Público de fojas cuarenta, con el que apersonándose a los autos, contesta la demanda en nombre de la Dirección emplazada, tanto por la fecha de su emisión (posterior al emplazamiento), cuanto por su contenido, que por otra parte, las afirmaciones del referido Procurador en cuanto a que la solicitud de su referencia pudiera comprometer la seguridad y reserva de los documentos de la empresa privada allí precisada, son manifiestamente ajenos a los supuestos de excepción que prevé la propia norma, esto es, el mencionado inciso quinto del Artículo segundo de la Carta Fundamental, en todo caso, no corresponde ni a la Procuraduría Pública mencionada, ni a la Dirección General de Minería, calificar la solicitud de información requerida por la emplazante, como atentatoria de la seguridad y reserva de una empresa privada, sin que semejante calificación tenga el fundamento legal requerido, tanto más cuanto que, conforme a lo precisado por el Artículo décimo primero del Decreto Ley número seiscientos tres, Código del Medio Ambiente, los estudios de impacto ambiental se encuentran a disposición del público en general; por lo que, de conformidad a lo prescrito por el inciso a) del Artículo quinto de la Ley número veintiséis mil trescientos uno; REVOCARON la resolución apelada de fojas cincuentiocho, su fecha dieciséis de octubre de mil novecientos noventicinco que declara improcedente la acción de Hábeas Data interpuesta a fojas ocho por la Asociación Civil «Labor», REFORMANDOLA, DECLARARON FUNDADA la referida acción, en consecuencia, MANDARON que el Director General de Minería proporcione a la Asociación referida y a su costo la información referente a los estudios de impacto ambiental presentados por la empresa Southern Peru Copper Corporation para el establecimiento de la planta de ácido sulfúrico de la fundición de cobre de Ilo, asimismo la resolución que aprueba la instalación de depósitos de ácido sulfúricos en el casco urbano del Puerto de Ilo; MANDARON que consentida o ejecutoriada que sea la presente resolución se publique en el Diario Oficial El Peruano por el término de ley; y los devolvieron.
SS. TINEO CABRERA; CABELLO MATAMALA; CARBAJAL PORTOCARRERO
COMENTARIO
1. Marco conceptual:
El registro de antecedentes, referencias o datos (1) relativos a las personas, si bien no es un fenómeno nuevo, no generó demasiados conflictos sino hasta el advenimiento de la denominada "era de las computadoras", y la consecuente "revolución informática".
A partir de esta nueva realidad global, es factible -con escaso esfuerzo e inusitada facilidad- el almacenamiento, tratamiento y transmisión de datos de todo tipo, en especial mediante la intervención de las denominadas «bases» (2) y «bancos» (3) de datos, cuyas posibilidades se potenciaron a partir de las nuevas tecnologías, en especial con los notables avances en materia de telecomunicaciones.
Esta posibilidad de generar gran cantidad y calidad de información, produce, a través de sus componentes, un cóctel tan útil para quienes acceden a la información almacenada, como peligroso para los registrados en ella, especialmente por cuanto, aún cuando se pueda considerar a los datos almacenados como «inocentes» o carentes de importancia, la suma o entrelazamiento de ellos desde una o más bases o bancos de datos permite que, en la práctica, se llegue a desnudar la intimidad de las personas -especialmente en lo relativo a la denominada «información sensible» (4) -, haciendo ilusorias las garantías constitucionales (5) .
Esta nueva situación, sumada al hecho de que quien cuenta con buena información cuenta con una importante cuota de poder económico y político, ha llevado a la doctrina a hablar de un nuevo poder: el poder informático (6) .
Así las cosas, muchas veces ocurren agudos conflictos entre los derechos de los registradores -que pregonan en su favor la «libertad informática» (7) - y los de los registrados -que oponen a aquella su «derecho a la autodeterminación informativa» (8) -, en especial, con los derechos a la intimidad, al honor, a la propia imagen, a la identidad; e incluso otros, como el derecho de propiedad, potencialmente amenazado si se diera a conocer datos legítimamente almacenados pero que deben permanecer en reserva (v.gr., la fórmula química de un producto, la composición patrimonial o los detalles relativos a los negocios de una empresa, etc.).
En otras ocasiones, el conflicto no se da ya entre el registrador y los registrados, sino entre aquél (o cualquier persona que pretende acceder a un dato, v.gr., un periodista que realiza una investigación, o un partido político en idéntica misión) y el Estado, especialmente cuando se le impide, con diversas argumentaciones, el acceso a las fuentes de información pública.
Ante esta situación, y a los efectos de poner algunos límites a los problemas generados, se han creado algunos mecanismos especiales, entre los cuales se cuentan los procedimientos secretos de carácter judicial o administrativo (v.gr., Constitución del Brasil, art. 5, numeral LXVII) y el hábeas data («presenten los datos», p,ej., Constitución peruana, art. 200º), que no es más que un amparo especializado, cuya misión consiste en brindar protección inmediata y efectiva a los derechos fundamentales afectados por las prácticas de almacenamiento, procesamiento y suministro de datos (9) , y también (aunque en la minoría de las versiones) tutelar el derecho de acceso a la información pública, en especial de los productores, gestores y distribuidores de datos.
En ambos supuestos, a estos mecanismos se los puede encontrar consagrados a nivel constitucional o legal, según el ordenamiento de que se trate (10) , pero a partir de su consagración a nivel constitucional por España (11) y Portugal (12) , se produjo un importante proceso de recepción en la mayoría de las constituciones latinoamericanas posteriormente dictadas (13) , entre las cuales se ha colocado recientemente la Argentina, que lo consagró tanto en el orden federal (14) , como en las autonomías locales, donde a partir del proceso constituyente pre y post reformista (que arrancó con el regreso a la democracia en 1983), varias cartas se ocuparon -aunque con distintos alcances- de ciertos aspectos relativos a los datos personales, en particular regulando el hábeas data (15) .
En lo que hace a este trabajo, centraremos la cuestión en los aspectos relativos a las regulaciones constitucionales latinoamericanas, para determinar los distintos subtipos de hábeas data vigentes, para luego analizar el caso peruano, y en particular el recientemente resuelto por la Corte Suprema.
Aclaramos finalmente que el caso que comentamos es uno de los menos frecuentes, por su escasa recepción en las diversas constituciones que venimos analizando, y porque se discute doctrinalmente si quienes se encargan de recolectar los datos cuentan con el derecho a obtener información, y en qué medida.
En este último aspecto, al tratar sobre el derecho a informarse, Ekmekdjian menciona que la libertad amplia de acceso a las fuentes de información pública es la regla, y que sólo excepcionalmente, en casos en que estén comprometidos los derechos de particulares o la defensa nacional (arg. arts. 19 y 21 de la Constitución argentina), se puede restringir el acceso a las fuentes de información pública, en tanto que si se trata de personas o instituciones privadas, el derecho de acceso está bastante más restringido (16) .
Concordando con ello, los especialistas en derecho informático sostienen que la mayor parte de los datos son vacantes, y, por tanto, accesibles a todos, en un Estado de derecho en el cual se reconoce el pluralismo de la información y la libre investigación científica. Estiman, asimismo, que el derecho a la información permitiría recolectar los datos vacantes (o públicos) para crear libremente el bien información, e incluso, cuando se tratara de información privada, daría derecho a obtener acceso libre e igual a tal información desde que ella fuese hecha pública (17) .
Desde el ángulo normativo, se puede citar la Freedom of Information Act norteamericana, dictada en 1966, en la cual se estableció que la información que tiene la Administración pertenece al pueblo. En este sentido, varias constituciones provinciales argentinas se han encargado de destacar el derecho de libre acceso a las fuentes de información (Catamarca, Chaco, Formosa, Río Negro, San Luis y San Juan), aunque otras han establecido excepciones expresas al principio, admitiendo restricciones para los casos de los asuntos vitales para la seguridad del Estado (v.gr., Constitución de la provincia de San Juan, también contemplado en la Constitución peruana).
Hechas estas aclaraciones, nos adentraremos en la clasificación de los distintos tipos y subtipos de hábeas data en Latinoamérica.
2. Tipos y subtipos de hábeas data en el derecho latinoamericano.
2.1. Tipos de hábeas data:
La clasificación de los diversos tipos y subtipos de hábeas data (los cuales, adelantamos, coexisten la mayoría de las veces en una misma norma) se relacionan directamente con el objetivo que cada uno persigue y con el derecho que el sujeto activo pretende esgrimir a través de él.
Desde ya que, como el hábeas data ha sido concebido principalmente para tutelar a los particulares frente quienes que colectan, tratan o distribuyen datos (ya sean otros particulares o el Estado), se encuentra más perfeccionado para estos fines que para su otra versión, que pretende tutelar a quienes colectan información ante la negativa estatal injustificada de acceso a las fuentes de información pública.
En el caso argentino, el tema ha tenido regulaciones diversas: mientras algunas de las provincias consideraron en sus constituciones sólo un aspecto de la protección de datos personales, ocupándose de los antecedentes policiales y penales (La Rioja, Salta y San Juan), o de establecer el derecho de acceso a las fuentes de información (Catamarca y Formosa, además de Río Negro y San Luis, que por otra parte también regularon el hábeas data), otras fueron más allá, consagrando al hábeas data como acción específica de garantía (Buenos Aires -Ciudad Autónoma y provincia-, Córdoba, Chaco, Chubut, La Rioja, Jujuy, Río Negro, San Luis, San Juan y Tierra del Fuego), aunque con diseños bien diversos. Además de la regulación constitucional, o en vez de ella, algunas provincias asumieron el tema en la legislación subconstitucional (v.gr., Tucumán, Jujuy).
Analizando la cuestión desde una perspectiva comparatista, Sagüés ha distinguido recientemente varios tipos y subtipos de hábeas data, en una clasificación que -en líneas generales- nos proponemos seguir a continuación, por considerarla clarificadora (18) .
2.1.1. Hábeas data informativo: subtipos exhibitorio, finalista y autoral.
Explica Sagüés que el hábeas data informativo es aquél que procura solamente recabar información, y se subdivide en los subtipos exhibitorio (el conocer qué se registró); finalista (determinar para qué y para quién se realizó el registro) y autoral (cuyo propósito es inquirir acerca de quién obtuvo los datos que obran en el registro).
Menciona correctamente que al último podría considerárselo implícito en el art. 43 de la Constitución argentina, por cuanto contiene una excepción a éste cuando se trate de las fuentes de información periodística. En contra de esta última versión se ha expedido Bergel (19) .
A esta versión, cabe agregar la que pueden utilizar aquellos que pretenden acceder a la información pública, cuando no se les permite el acceso a ella sin la debida justificación (obligación legal de reserva, motivos de seguridad del Estado, etc.).
Este tipo se encuentra regulado expresamente en las siguientes Constituciones: Argentina (art. 43), Brasil (art. 5, numeral LXXII), Colombia (art. 15), Guatemala (art. 31), Paraguay (art. 135) y Perú (art. 200, inc. 3, y art 2, incs. 5 y 6). También lo prevé expresamente la Constitución de Portugal (art. 35, inc. 1).
2.1.2. Hábeas data aditivo: subtipos actualizador e inclusorio.
Este tipo procura agregar más datos a los que figuran en el registro respectivo (v.gr., si bien un banco de datos puede colectar y proporcionar a terceros datos sobre las personas que han obtenido créditos comerciales y han tenido atrasos en el pago, quien figure como deudor está facultado para obligar al banco de datos a colocar que su carácter no era de deudor principal sino de garante de la obligación contraída). En él confluyen dos versiones distintas: puede utilizarse tanto para actualizar datos vetustos, como para incluir en un registro a quien fue omitido (20) .
Regulan expresamente esta versión las siguientes Constituciones latinoamericanas: Argentina (art. 43), Brasil (Art. 5, numeral LXXII), Colombia (art. 15) y Paraguay (art. 35). Portugal también lo regula en el art. 35, inc. 1).
2.1.3. Hábeas data rectificador o correctivo.
Su misión es la de corregir o sanear informaciones falsas, y también podría abarcar a las inexactas o imprecisas, respecto de las cuales es factible solicitar determinadas precisiones terminológicas, especialmente cuando los datos son registrados de manera ambigua o pueden dar lugar a más de una interpretación.
Este tipo se encuentra regulado en las siguientes Constituciones: Argentina (art. 43), Brasil (art. 5, numeral LXXII), Colombia (art. 15), Guatemala (art. 31) y Paraguay (art. 135). También lo prevé expresamente la Constitución de Portugal (art. 35, inc. 1).
2.1.4. Hábeas data reservador.
Como vimos, se trata de un tipo cuyo fin es asegurar que un dato legítimamente registrado sea proporcionado sólo a quienes se encuentran legalmente autorizados para ello.
En la Argentina, al tiempo de reformarse la Constitución en 1994, este tipo no se encontraba previsto en los dictámenes de la mayoría ni de la minoría en la Convención Constituyente, y se debió a una propuesta del convencional Cullen (21) . En disconformidad con la previsión, Bergel entiende que la confidencialidad no es meta propia de esta garantía (22) .
Este tipo se encuentra regulado en las siguientes Constituciones: Argentina (art. 43) y Perú (art. 200, inc. 3, y art 2, inc. 6). También lo prevé expresamente la Constitución de Portugal (art. 35, incs. 2 y 3).
2.1.5. Hábeas data exclutorio o cancelatorio.
Este tipo tiene por misión eliminar la información del registro, y, se refiere en general a la denominada "información sensible", cuando no puede estar registrada.
Sagüés limita tal posibilidad a los casos en que se trate de datos de ese tipo (nosotros preferimos incluir en este tipo a otra clase de información que no entra en tal catálogo pero que de todas formas no debe registrarse en cualquier lugar, como ocurre con las fórmulas de determinadas sustancias, pues algún registro las podrá tener, pero de otros no basta con confidencializarla, sino que es imprescindible eliminarla) y menciona que no existe una regla fija acerca de cuándo es procedente un hábeas data para «reservar», y cuándo el contenido peligroso de esa información es tan grande que corresponde borrarla, y que el criterio delimitante varía según cada pueblo y momento histórico, pues datos que otrora no eran vistos como nocivos, asumen hoy en ciertas sociedades rasgos altamente negativos que parece indispensable eliminarlos.
Este tipo se encuentra regulado expresamente en las siguientes Constituciones: Argentina (art. 43) y Paraguay (art. 135). También lo prevé expresamente la Constitución de Portugal (art. 35, inc. 3), aunque limitado al caso de la informática.
2.2. Sistema adoptado por la Constitución peruana.
El art. 200º de la Constitución peruana establece que el hábeas data es una garantía constitucional, y procede contra el hecho u omisión por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza ciertos derechos contemplados en el art. 2º, incs. 5) y 6), los cuales refieren a: a) el derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla a su costo de cualquier entidad pública, en el plazo legal, exceptuadas las informaciones que afecten la intimidad personal; las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional y también las que estén cubiertas por el secreto bancario o la reserva tributaria; b) el derecho a la intimidad personal o familiar, cuando se vea afectado por informaciones suministradas por los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados (23) .
El diseño constitucional es escueto, y permite aperturas interesantes toda vez que: a) respecto del sujeto activo, no impone limitaciones, con lo cual puede ser articulado por personas físicas y jurídicas; b) con relación al sujeto pasivo, también resulta de cierta amplitud, toda vez que puede ser dirigido contra cualquier autoridad, funcionario o persona (se entiende, física o jurídica, incluído el Estado en todos sus niveles); c) respecto de los bienes jurídicos tutelados, si bien sigue el diseño restrictivo de ciertas normas que apuntan a proteger la intimidad personal y familiar, deja a la ley la posibilidad de tutelar otros bienes y amplía su espectro protectivo al derecho a obtener información que no afecte la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad; d) con relación a los derechos que otorga al afectado por la conducta del sujeto pasivo, la norma se limita a decir que la acción de hábeas data "procede" cuando se configuran los supuestos en ella contemplados (art. 200º, inc. 3). No especifica ni allí ni en los artículos a los que remite qué derechos serán los que articulen esta acción, como lo hacen otras normas (acceso, rectificación, actualización, reserva, cancelación, etc.), y e) tampoco establece nada respecto de los trámites.
Todo ello, como se observará, tiene ventajas y desventajas: por un lado, la regulación breve otorga más margen al legislador y también al juzgador para adaptar el instituto al caso concreto y convertirlo en un instrumento ágil y útil. Sin embargo, también deja lugar para las arbitrariedades y para restricciones non sanctas . Todo depende de la cultura jurídica y de la conciencia que, acerca de la necesidad de fortalecimiento de los derechos humanos, impere en cada sociedad.
3. El caso resuelto por la Corte Superior
Comentamos aquí la sentencia dictada por la Sala Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia, dictada el 17/6/96 en el expediente N° 263/96, y publicada en "El Peruano", el día 29/12/96, que declara fundada la acción interpuesta y manda que el Director General de Minería proporcione a la Asociación Civil "Labor", y a su costo, la información referente a los estudios de impacto ambiental presentados por la empresa Southern Peru Copper Corporation para el establecimiento de la planta de ácido sulfúrico de la fundación de cobre de Ilo, y la resolución que aprueba la instalación de depósitos de ácido sulfúrico en el casco urbano del Puerto de Ilo.
El tribunal entendió que, fundada en el art. 2º, inc. 5) de la Carta Fundamental, correspondía haber lugar a la acción de hábeas data, y en consecuencia revocar la sentencia adoptada en baja instancia, pues aparecía con claridad que la Dirección General emplazada no cumplió con proporcionar la información solicitada, sino hasta contestar la demanda en el juicio y con pretensión de reservar información de la empresa mencionada en el informe fuera de los supuestos previstos en la Constitución (y sin potestad para calificarla per se como tal), y en contra de lo dispuesto por el Código del Medio Ambiente, por el cual los estudios de impacto ambiental se encuentran a disposición del público en general.
El fallo es uno de aquellos que, sin sobreabundancias inútiles y con una sobriedad no muy común, van al punto central del problema y lo resuelven con calidad y precisión.
Acierta la Sala cuando admite la acción para que se proporcione a la demandante la información pública requerida, pues ello tiene fundamento constitucional expreso, y encuadra en el tipo «informativo», subtipo exhibitorio, dentro del supuesto (contemplado en unas pocas Constituciones) en el cual se lo admite para que se proporcione información pública y sin necesidad de que el promotor se encuentre mencionado en la información.
También acierta en no admitir el retaceo parcial de la información que se brindara luego en el expediente por la demandada, por cuanto la obligación de secreto o reserva respecto de los elementos obrantes en expedientes que tramitan ante la administración pública sólo puede derivar de la ley, o de pedido fundado en ley y con causa justa de la persona que realiza la presentación. De otro lado, el tipo de información requerida es asunto que interesa claramente a toda la comunidad (tan así es, que el carácter público de la información relativa a estudios sobre impacto ambiental ha sido declarado expresamente), y bien se hace en no retacearla.
4. Conclusiones
Como se habrá observado, en el derecho latinoamericano existen variantes de un instituto que en sí no es complicado, pero que muchas veces pareciera no haber sido captado en su esencia por el Constituyente, y ello tal vez ocurra por su reciente aparición en el mundo jurídico.
Por ello, las diferencias en las regulaciones muchas veces provocan confusiones conceptuales y llevan a amputaciones innecesarias del instituto, que debe ser regulado -constitucionalmente hablando- de una manera simple y abierta, de forma tal que permita la adecuación a las más variadas posibilidades.
Es que, como indica Vanossi "el secreto del hábeas data está, precisamente, en su sencillez. Si al hábeas data se lo convierte en un mecanismo complejo demasiado sofisticado y demasiado articulado, no va a ser captado y entendido por los propios interesados, es decir, por los ciudadanos o por los habitantes que van a encontrar dificultades en el acceso al mismo para poderlo esgrimir y utilizar como herramienta protectora. Tiene que ser algo muy simple, muy sencillo, muy informal (quizás ésta sea la palabra que más cuadra a la descripción de la situación), para que cualquiera que se pueda sentir afectado por informaciones monopólicas que lo afectan o lo perjudican en su status , pueda entonces remover ese obstáculo tendiendo fundamentalmente a dos cosas: el derecho a la rectificación, a la anulación de aquellos asientos que puedan ser lesivos o perjudiciales» (24) .
La norma peruana ha cumplido, básicamente, con ese cometido. Tal vez -como todas las dictadas hasta el momento- sea perfectible, pero momentáneamente bastará que, a partir de una norma prudente, y con fallos como el comentado, se haga vivir al instituto y se lo despliegue hasta sus máximas posibilidades.
Obvio es que resta mucho por hacer, pero todas las experiencias apuntadas han servido y sirven para que las futuras regulaciones constitucionales y subconstitucionales que se hagan del instituto se nutran de ellas y permitan la formulación de normas que sean respetuosas y promotoras de los avances tecnológicos, pero a su vez realmente garantistas de los derechos humanos.