Expediente 49-94
Jueza, Raquel Centeno Huamán
1A. INSTANCIA.
24º Juzgado Civil de Lima
DEMANDANTE:
Joffré Fernández Valdivieso
DEMANDADO:
Carlos Torres y Torres Lara, Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democrático.
MATERIA: Acción de Cumplimiento
SECRETARIO: César Larrea Martínez
RESOLUCION Nro. UNO
Lima, seis de setiembre de mil novecientos noventicuatro.-
AUTOS Y VISTOS: Con los documentos que se adjuntan para amparar la pretensión que se invoca, y Atendiendo: PRIMERO: que la acción de garantía constitucional de cumplimiento procede contra las autoridades o funcionarios renuentes a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley conforme lo establece el inciso sexto del artículo doscientos de la Constitución Política del Perú promulgada el veintinueve de Diciembre de mil novecientos noventitres, siendo para su debida aplicabilidad lo regulado por la ley veintiseis mil trescientos uno; SEGUNDO: que en la presente causa se ha emplazado a un congresista del Congreso Constituyente Democrático quién por su función no puede ser sujeto de mandato imperativo alguno distinto del pertinente a su investidura y condición jurídica conforme lo establecen el inciso tercero del artículo ciento treintinueve de la Constitución del Estado y lo indicado por el artículo quinto del Reglamento del Congreso Constituyente Democratico publicado en el diario oficial El Peruano con fecha cinco de Febrero de mil novecientos noventitrés y vigente a la fecha; TERCERO: que estando a lo expuesto y a la facultad conferida por el inciso sexto del artículo cuatrocientos veintisiete del Decreto Legislativo setecientos sesentiocho: Se declara: IMPROCEDENTE la demanda, devolviéndose los anexos respectivos al recurrente, dejándose en autos la constancia respectiva, notificándose mediante cédula.-
2A. INSTANCIA.
DICTAMEN FISCAL
SEÑORES VOCALES:
Se ha elevado en apelación en efecto suspensivo, el auto de fecha 6 de setiembre de 1994 de fojas 94, que declara improcedente la demanda interpuesta por don Joffre Fernández Valdiviezo en contra del señor Congresista doctor Carlos Torres y Torres Lara, Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, sobre Acción de Cumplimiento.
La demanda tiene por objeto que el demandado:
PRIMERO.- Convoque a sesión de la Comisión de su Presidencia para que los miembros de ésta conozcan, discutan y aprueben el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional;
SEGUNDO.- Eleve al Presidente del Congreso Constituyente Democrático el texto aprobado de la ley, a fin de que el pleno lo discuta, lo apruebe y se remita al Poder Ejecutivo para su promulgación.
Alega el demandante que ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República, se encuentra un proceso de acción de amparo en la que ha recaido el recurso impugnativo de casación en contra de una Resolución Suprema denegatoria de la acción de amparo a que se requiere las copias fotostáticas certificadas de fojas, por lo que señala que tiene legítimo derecho a recurrir a la Autoridad Jurisdiccional a efecto de que de acuerdo con la Constitución, la Ley y el Reglamento del CCD, ordene al Presidente de la Comisión de Constitución del CCD para que cumpla con las normas que establecen; y demás fundamentos que en forma extensa expone el demandante en su escrito de fojas 55 al 90.
El auto recurrido se basa:
A.- Que en la presente causa se ha emplazado a un Congresista del CCD quien por su función no puede ser objeto de mandato imperativo alguno distinto del pertinente a su investidura y condición jurídica conforme lo establece el inciso 3º del Art. 139 de la Constitución del Estado y lo indicado en el Art. 5to., del Reglamento del CCD, publicado en el Diario Oficial el Peruano el 5 de Febrero de 1993;
B.- Que de conformidad a la facultad conferida por el inciso 6º del Art. 427 del Dec. Legislativo Nº 768 declara improcedente.
Analizando los autos, conceptualizamos:
1) Que el Art. 200 inciso 6º de la Lex Legum, señala "las acciones de cumplimiento que procede contra cualquier Autoridad o Funcionario renuente a acatar una norma legal y un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley".
2) El Art. 201 de la misma Carta Fundamental establece: "el Tribunal Constitucional es el Organo de Control de la Constitución es autónomo e independiente" ... y el Art. 202 de la misma, en su inciso 2) indica que corresponde al Tribunal Constitucional "conocer en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data y Acción de Cumplimiento.
3) Como es público y notorio hasta la fecha la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático, no ha cumplido con aprobar el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cuyo Proyecto aparece en copia de fojas 11 al 21, que es de urgente e impostergable necesidad, que el Estado Peruano, cuente con una norma jurídica que reglamente al Tribunal Constitucional, por que la demora en su funcionamiento, perjudica el derecho del demandante, como también de cientos de personas naturales y jurídicas, cuyas causas se encuentan pendientes en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema con recurso de casación para ser vistos en el Tribunal Constitucional, haciendo necesaria su pronta aprobación y promulgación, en aras de una justa y recta administración de justicia.
4) Asimismo estando a lo dispuesto por el Art. 200 inciso 6º, antes señalado, "que la acción de cumplimiento que procede contra cualquier autoridad o funcionario ..."; entonces la nueva Ley Fundamental, no hace ninguna distinción ni excluye a un Congresista a ser demandado en la Vía Constitucional, como la presente, pues de acuerdo con el principio de la jerarquía de la norma jurídica, la Constitución prima sobre otra norma de menor rango, como es el Art. 5 del Reglamento del C.C.D.; que por lo tanto la demanda resulta admisible por dos razones:
a.- Por que la demanda reúne los requisitos para su admisibilidad; y
b.- Por que no se puede negar el derecho de petición y de la tutela jurisdiccional, que también son principios constitucionales.
Por estos fundamentos con la facultad que confiere el Art. 7 de la Ley 26301 y Art. 34 de la Ley 23506, la Segunda Fiscalía Superior Civil y en representación del Ministerio Público, es de la Opinión: en que la Sala se sirva REVOCAR el auto apelado y ordenar al Juez de la causa declare la PROCEDENCIA de la demanda de su propósito.
OTROSI DECIMOS.- Acompañamos copia simple del presente dictamen para el señor Procurador Público conforme a Ley.
Lima, 21 de Noviembre de 1994.
LA RESOLUCION DE LA CORTE SUPERIOR
Lima, veintidos de diciembre de mil novecientos noventicuatro.
AUTOS Y VISTOS; Interviniendo como Vocal ponente el señor Vega Maguiña; Y ATENDIENDO: Primero: a que de acuerdo a lo normado en el artículo noventidós de la Constitución vigente, los congresistas ejercen una función pública, cuyas incompatibilidades se detallan expresamente; Segundo: a que conforme al numeral noventitrés de la misma Carta, como representantes de la Nación, no están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación ni son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno, por sus opiniones y votos, en el ejercicio de sus funciones; Tercero: a que no obstante lo anterior, los congresistas, en el ejercicio de sus funciones, son susceptibles de sanciones disciplinarias, a cargo del Congreso de la República; Cuarto: a que es por todo lo expuesto y porque el artículo treintiocho de la Constitución impone a todos los peruanos el deber de respetarla, cumplirla y defenderla así como el ordenamiento jurídico de la Nación, es claro que aquéllos como todas las autoridades o funcionarios, pueden ser emplazados, en vía de cumplimiento, si resultan renuentes a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley, según el punto quinto del artículo doscientos de la propia Constitución; Quinto: a que los congresistas están especialmente sujetos al Reglamento del Congreso, que tiene fuerza de ley, por mandato del numeral noventicuatro de la glosada Carta Política; Sexto: a que el punto dos del artículo treintiuno de ese Reglamento obliga a las Comisiones permanentes a dictaminar cada proyecto de ley, dentro de los treinta días contados a partir de la fecha de ingreso a la Comisión, bajo responsabilidad; y Sétimo: que de la razón de Secretaría y de las copias que adjunta se advierte que la Comisión de Constitución del Congreso ha cumplido con emitir su dictamen sobre el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional el tres de octubre pasado ingresando dicho proyecto a la orden del día el cinco del mismo mes, por cuya razón la acción de incumplimiento de que se trata ha devenido en improcedente, por sustracción de la materia; por estas razones y no por las de la recurrida; CONFIRMARON el auto apelado de fojas noventiuno, su fecha seis de setiembre pasado, que declara improcedente la acción de cumplimiento incoada a fojas cincuenticinco por don Joffré Fernández Valdivieso contra el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso don Carlos Torres y Torres Lara; y los devolvieron.-
SS. VEGA MAGUIÑAS.- HURTADO HERRERA.- CALMELL DEL SOLAR DIAZ
I. LOS HECHOS:
Con carta fechada el 27 de julio de 1994 el ciudadano JOFRE FERNANDEZ VALDIVIEZO se dirige al Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, doctor CARLOS TORRES Y TORRES LARA, para que, en cumplimiento de lo dispuesto en la segunda parte del artículo 27 del Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, convoque a la Comisión que preside a fin de que sus miembros asistan, participen y dictaminen el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (*) .
El ciudadano JOFRE FERNANDEZ VALDIVIEZO fundamenta su pedido en los siguientes razonamientos:
1. Es imprescindible la aprobación de una Ley Orgánica que regule la estructura y funcionamiento del Tribunal Constitucional, ya que se trata de un órgano del Estado cuyo tratamiento legislativo nesariamente tiene que hacerse mediante una "Ley Orgánica". Así lo dispone el artículo 106 de la Constitución (1) .
2. El Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento tiene la obligación legal de convocar a sus integrantes para que debatan, estudien y dictaminen los proyectos de ley que le remite el pleno del Congreso. Afirma el peticionante que esta etapa del proceso legislativo debe realizarse en el plazo de 30 días contados desde la fecha en que los Proyecto de Ley son remitidos a la Comisión de Constitución y Reglamento, ya que así lo dispone el artículo 31º, inciso 2) del Reglamento del Congreso Constituyente Democrático (2) .
3. La aprobación y discusión de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional tiene preferencia en el dabate parlamentario porque el Estado no puede funcionar parcialmente; porque existen numerosas acciones de garantía que están a la espera de que entre en funcionamiento el nuevo Tribunal Constitucional para ser resueltas; y "porque existe un claro mandato constitucional de obligatorio cumplimiento contenido en la octava disposición final y transitoria de la Constitución" (3) .
4. El doctor CARLOS TORRES Y TORRES LARA no ha cumplido con la ley, pues el plazo fijado por el artículo 31 inc. 2) del Reglamento del Congreso se ha vencido con exceso sin que el Proyecto de Ley Orgánica haya sido dictaminado por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso.
5. La Acción de Cumplimiento es una Garantía Constitucional consagrada en el artículo 200 inc. 6) de la Constitución, la misma que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. En ese sentido, el peticionante expresa que se encuentra prefectamente legitimado para incoar la mencionada Garantía Constitucional, en razón de ser actor de una Acción de Amparo por la violación de sus derechos sociales y cuya causa, a la fecha, se encuentra para remitirse a la mesa de partes de lo que será el Tribunal Constitucional. Y,
7. Que con la finalidad de agotar la vía previa a que se refiere el inciso c) del Art. 5 de la Ley Nº 26301, el peticionante le expresa al Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso que lo "requiere" expresamente, por conducto notarial, para que cumpla con lo previsto en la Ley, especificamente con lo estipulado en el Art. 31 inc. 2) del Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, y que si en el plazo legal la Comisión de Constitución no ha aprobado el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional iniciará la correspondiente Acción de Cumplimiento a que tiene derecho (4) .
Vencido el plazo de los quince días que señala la ley y como no fuera aprobado el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el ciudadano JOFFRE FERNANDEZ VALDIVIEZO procedió a presentar ante el Vigésimo Cuarto Juzgado Civil de Lima la correspondiente Acción de Cumplimiento.
2. EL AUTO QUE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO
Para declarar improcedente la Acción de Cumplimiento la jueza del Vigésimo Cuarto Juzgado Civil de Lima, doctora RAQUEL CENTENO HUAMAN, expresa que:
a) Se ha emplazado a un congresista quien por su función no puede ser objeto de mandato imperativo alguno, distinto del pertinente a su investidura y condición jurídica, conforme lo establece el inciso 3º del artículo 139º de la Constitución del Estado y lo indicado en el artículo 5º del Reglamento del CCD. Y
b) Que el petitorio es jurídicamente imposible (Art. 427 del Código Procesal Civil).
3. ANALISIS Y COMENTARIOS
i)EL CARACTER DEL MANDATO NO IMPERATIVO
El fundamento y la base de toda república democrática descansa en la responsabilidad que le asiste a los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos. Todo sistema que se precie de democrático impone a quienes gobiernan un obrar ético que consiste en el respeto y cumplimiento de la ley; en el uso racional del poder y en la proscripción de cualquier forma de arbitrariedad. A esta regla no escapan ni el Presidente de la República, ni los Ministros de Estado, como tampoco los congresistas de la República. Acorde con esta ideología la Constitución ha establecido la Acción de Cumplimiento como una garantía constitucional de la que pueden hacer uso los ciudadanos, a fin de compeler a "cualquier autoridad o funcionario" a hacer lo que la ley les ordena. En la Teoría constitucional de Karl Loewenstein este mecanismo de protección ciudadana se incardina en la categoría de los controles verticales interórganos. Su fundamento se encuentra en el principio de que los gobernantes se hallan sometidos a la ley y están al servicio de pueblo, único titular del poder. Pretender otra cosa sería otorgar a determinados funcionarios un tipo de Estatuto extraconstitucional más allá del derecho y de la ley.
Resulta por eso inaceptable y constituye una apreciación jurídica errada, las razones que esgrime la jueza del Vigésimo Cuarto Juzgado Civil para declarar improcedente la Acción de Cumplimiento. El fundamento de su equivocada resolución desnaturaliza los alcances del mandato no imperativo, porque esta institución se estatuye con la finalidad de garantizar la independencia y autonomía de los parlamentarios frente a sus electores; de asegurar el cabal ejercicio del Poder que la Nación les ha conferido a fin de que actúen conforme a sus convicciones, pero no para dejar de cumplir con la labor parlamentaria y menos con la ley. El mandato no imperativo se encuentra en relación directa con la libertad de palabra y de actuación del Congresista en el recinto de su Cámara y con el modo en que se ejerce su función eminentemente política. No es su negación sino su garantía. Su finalidad es que se verifique el pleno funcionamiento de la labor legislativa del Congreso mas no su inacción. En alguna medida constituye una garantía que la Constitución establece para salvaguardar la independencia funcional del Parlamento frente al gobierno y frente a otra clase de organizaciones, como son los grupos de presión, por ejemplo.
ii)LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
En nuestra opinión, la Acción de Cumplimiento se encuentra dirigida a reparar las inconstitucionalidades por omisión, o mejor dicho, a reparar las violaciones de la supremacía constitucional que se producen por la renuencia de los funcionarios públicos a cumplir lo que la Constitución y las leyes les tienen ordenado.
Cuando la Constitución impone a los órganos estatales determinadas conductas de tipo positivo, como por ejemplo, la obligación al legislador ordinario de desarrollar determinados aspectos de la Constitución, y si lo mandado no se cumple nos encontramos ante un hecho típico de inconstitucionalidad por omisión. Cuando el Derecho se obstaculiza porque un determinado órgano del estado que debe constitucionalmente aprobar una norma no lo hace en un tiempo razonable, incurre en negligencia. Pero bajo el pretexto de la omisión legislativa no se le puede decir al justiciable que sus derechos constitucionales se encuentran suspendidos "hasta nuevo aviso". Si aceptaramos tan inconcebible premisa, estaríamos resintiendo gravemente el principio de la supremacía constitucional. La Ley Fundamental estaría allí, como un texto retórico sin vigencia social y sin los sufiecientes frenos y contrapesos que permitan la protección de los ciudadanos frente al poder. Desde esa perspectiva, la Acción de Cumplimiento se dirige, pricisamente, contra todas las autoridades del Estado, sin distinción de ningún tipo.
Característica fundamental de toda Constitución es la de repartir competencias, atribuciones. Este reparto tiene como propósito permitir la cooperación e interrelación de los poderes en el cometido último de crear el derecho. Cuando el ciudadano es investido como congresista asume la función de un órgano del Estado con competencias irrenunciables. Si uno de los órganos encargados de la producción legislativa obstruye la función o la dilata, se produce un verdadero bloqueo en las funciones de gobierno. El acto omisivo deviene en irracional porque no se ajusta a la lógica de la Constitución. El hecho se agrava en el presente caso porque lo que el peticionante solicita es que el Presidente de la Comisión de Constitución, en su calidad de órgano del Estado, cumpla con convocar al pleno de su Comisión para que debata un Proyecto de Ley Orgánica de enorme trascendencia; cuya aprobación no puede seguir esperando, pues hay muchos ciudadanos que tienen sus derechos fundamentales en un estado de indefensión.
iii)INMUNIDADES PARLAMENTARIAS Y DEBIDO PROCESO
Finalmente, un aspecto que merece resaltarse, es que la jueza Raquel Centeno confunde el instituto de la inmunidad parlamentaria con la garantía del Debido Proceso. Su resolución dice: "... no puede ser objeto (el congresista) de mandato imperativo alguno, distinto del pertinente a su investidura y condición jurídica, conforme lo establece el inciso 3º del artículo 139º de la Constitución del Estado y lo indicado en el artículo 5º del Reglamento del CCD.
Las inmunidades parlamentarias y la prerrogativa del antejuicio son cosa distinta del Debido Proceso entendido como "aquellos principios y presupuestos procesales ineludibles que han de dar validez y garantía al proceso judicial.." (5) .
Pero nadie está juzgando al Congresita. Lo único que se solicita es que cumpla con la Ley. Otra cosa sería si después de declarada fundada la Acción de Cumplimiento no cumpliera con lo ordenado por sentencia. Creemos que en ese caso, se encuentra abierto el camino del antejuicio a solicitud del Poder Judicial. Asi lo entiende el Fiscal Superior y la Corte Superior de Justicia que le enmienda la plana a la jueza del 24º Juzgado Civil, cuando expresa que "el artículo treintiocho de la Constitución impone a todos los peruanos el deber de respetarla, cumplirla y defenderla así como el ordenamiento jurídico de la Nación, es claro que aquéllos como todas las autoridades o funcionarios, pueden ser emplazados, en vía de cumplimiento, si resultan renuentes a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley".
iv) A MANERA DE CONCLUSION
Si queremos una Administración de Justicia a la altura de las necesidades y los problemas del país debemos abogar porque los jueces asuman sus funciones con conocimiento de la ley y con formación republicana y democrática. Para ello se requiere que el Poder Judicial se convierta en un verdadero Poder tanto o más importante que el Parlamento o el Ejecutivo; sin temor a las represalias de quienes ejerciendo momentáneamente las funciones públicas puedan sentirse afectados. Un Poder Judicial independiente es la única garantía de funcionamiento cabal de las instituciones. En el diseño de la Constitución, el Organo Judicial no es un poder menor. Resulta preocupante, por eso, ver aun jurisprudencia de esta naturaleza: sumisa al poder, tergiversadora de la Constitución y la ley, sin conciencia firme de la elevada misión que le compete. La nueva Constitución ha puesto las bases suficientes para hacer realidad la independencia y autonomía del Poder Judicial: ha acabado con los nombramientos y ratificaciones políticas de los Magistrados y ha creado la Academia de la Magistratura como institución formadora de jueces probos e informados. Compete ahora a los miembros de esta institución darle el sitial que todos esperamos, porque las instituciones no sólo son hechura de las leyes, sino que son también los hombres quienes le imprimen su sello particular.
Carlos Mesía Ramírez