Resolución Nº 887/2007.TC-S3 (19/07/2007)
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Resolución Nº 887/2007.TC-S3
Sumilla : Para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción invocada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que éste no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido.
Lima, 19.JULIO.2007
Visto en sesión de fecha 05 de julio de 2007 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N.° 1862.2006.TC, sobre el procedimiento de aplicación de sanción a la SRTA. MARY TRINIDAD TORRES SHAPIAMA, por presunta responsabilidad en la presentación de documentos falsos o declaraciones juradas con información inexacta, durante el desarrollo de Adjudicación Directa de Productos Agrícolas (arroz corriente mejorado y fríjol chiclayo), con Términos de Referencia N.º 01-2006-CA-MAYNAS, dentro del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, convocada por la Municipalidad Provincial de Maynas, para la adquisición de arroz corriente mejorado y fríjol chiclayo; y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. La Municipalidad Provincial de Maynas, en adelante la Entidad, convocó a la Adjudicación Directa de Productos Agrícolas (arroz corriente mejorado y fríjol chiclayo), con Términos de Referencia N.º 01-2006-CA-MAYNAS, dentro del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria .
2. El 4 de mayo de 2006, el Comité Especial llevó a cabo el Acto de Apertura de Sobres, en el cual se descalificó, entre otros postores, a la Srta. Mary Trinidad Torres Shapiama, en lo sucesivo la contratista, por haber presentado documentos supuestamente falsos, pues la Constancia de Productor que adjuntó no contaba con la firma real del Director de la Agencia Agraria de Requena, confirmación que se realizó vía comunicación telefónica.
3. Mediante Oficio N.º 333-2006-DAC-SGPS-GDSE-MPM[1] de fecha 24 de agosto de 2006, la Entidad solicitó al Director de la Agencia Agraria de Maynas certifique la veracidad de documentos presentados por los postores participantes en el proceso de selección antes mencionado.
4. Mediante Oficio N.º 441-2006-GRL-DRA-L/AAM[2] de fecha 25 de agosto de 2006, el Director del Agencia Agraria de Maynas cumple con informar sobre la autenticidad de algunos de los documentos presentados por los participantes en el proceso de selección. Asimismo, señaló que las demás constancias habían sido emitidas por la Agencia Agraria de Requena.
5. Mediante Oficio N.º 486-2006-GRL-DRA-L/AAM de fecha 26 de setiembre de 2006, la Agencia Agraria de Maynas, remitió el Oficio N.º 226-2006-GRL-DRA-Loreto/26-AAR[3] elaborado por la Agencia Agraria de Requena, mediante el cual, informó que todas las constancias cuestionadas y remitidas para su certificar su autenticidad, entre las cuales se encuentra la presentada por la contratista, no son verdaderas, pues la firma consignada en dichos documentos no coincide con la rubrica del Director de la Agencia Agraria de Requena. Asimismo, señaló que el modelo utilizado en los documentos cuestionados, no corresponde con las constancias que normalmente expide dicha dependencia de la Región Loreto. En este sentido, concluyó que todas las constancias y certificados de productor remitidos para su certificación no han sido elaborados por dicha dependencia.
6. El 19 de diciembre de 2006, mediante Memorando N.º 1052-2006/PRES-T, la Presidencia del Tribunal del CONSUCODE dispuso la apertura de expediente de aplicación de sanción a la Contratista, en virtud a la denuncia presentada por la Entidad, mediante Oficio N.º 593-2006-GDSE-MPM de fecha 23 de noviembre de 2006, por presunta responsabilidad en la presentación de documentación falsa.
7. Mediante Decreto de fecha 21 de diciembre de 2006, se dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador contra la Contratista, por presunta responsabilidad en presentación de documentos falsos o inexactos durante el desarrollo de la Adjudicación Directa de Productos Agrícolas (arroz corriente mejorado y fríjol chiclayo), con Términos de Referencia N.º 01-2006-CA-MAYNAS; emplazándola para que cumpla con formular sus descargos en el plazo de Diez (10) días, bajo apercibimiento de resolver el presente procedimiento con la documentación obrante en autos.
8. Con Decreto de fecha 20 de febrero de 2007, al no haber podido notificar debidamente a la Contratista en el domicilio obrante en el expediente administrativo, y para asegurar el legítimo ejercicio del derecho de defensa del administrado, se dispuso notificar en el Diario Oficial el Peruano el Decreto de fecha 21 de diciembre de 2006, para que la contratista cumpla con remitir sus descargos respectivos, bajo apercibimiento de resolver el presente procedimiento con la documentación obrante en autos.
9. El 04 de abril de 2007, previa razón de Secretaría del Tribunal, se hizo efectivo el apercibimiento de remitirse el expediente a Tercer Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado constituida mediante Resolución N.° 177-2007-CONSUCODE/PRE de fecha 04 de abril de 2007, en virtud a que la Contratista no cumplió con remitir los descargos respectivos.
10. Mediante Decreto de fecha 06 de junio de 2007, se requirió a la Entidad cumpla con remitir los antecedentes administrativos del proceso de selección Adjudicación Directa de Productos Alimenticios N° 01-2006-CA-MAYNAS, y a la Agencia Agraria de Requena se sirva dar conformidad respecto a la autenticidad del Certificado de Productor presentado por la Señora MARY TRINIDAD TORRES SHAPIAMA, mediante el cual, acreditó su condición de productora de Arroz y otros, en el sector del caserío de Libertad, presentado durante el proceso de selección antes referido.
11. Con Decreto de fecha 09 de julio de 2007, previa razón de Secretaría del Tribunal, se hizo efectivo el apercibimiento de resolver el expediente con la documentación obrante en autos, en virtud al incumplimiento de la Entidad y la Agencia Agraria de Requena, en remitir la información requerida.
FUNDAMENTACIÓN:
1. El numeral 1 del artículo 235 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que el procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de una orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2. En el presente caso, el procedimiento administrativo sancionador se inició contra la Contratista por presunta responsabilidad en presentación de documentos falsos o inexactos durante el desarrollo de la Adjudicación Directa de Productos Agrícolas (arroz corriente mejorado y fríjol chiclayo), con Términos de Referencia N.º 01-2006-CA-MAYNAS, infracción tipificada en el numeral 9 del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 084-2004-PCM. Sin embargo, de la revisión a la información proporcionada por la Entidad, el proceso de selección antes referido fue convocado en el marco normativo establecido de acuerdo a la Ley N.º 27767[4], Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria y su Reglamento[5], la cual tiene por objeto establecer las normas para regular la obligatoriedad de la adquisición de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e hidrobiológico, por los Programas de Apoyo Alimentario y Compensación Social.
3. Al respecto, al haber detectado este Tribunal la imprecisión del marco legal señalado en el acto administrativo contendido en el Decreto de fecha 21 de diciembre de 2006, es su obligación velar por la aplicación del Principio de Eficacia[6] consagrado en la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativos General, el cual señala que se debe hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismo cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados (…)
4. Adicionalmente a ello, la Ley del Procedimiento Administrativo General posibilita a este Tribunal, la conservación del acto cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento de uno de sus elementos de validez no sea trascendente, procediéndose a su enmienda. En éste procedimiento, la motivación del acto administrativo debió señalar expresamente la norma aplicable (Ley N.º 27767), la cual, de haber sido invocada, habría tenido el mismo contenido y no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, pues, de la revisión de los actuados, se puede verificar que la Contratista tuvo la posibilidad de presentar sus alegatos respectivos, y la no mención expresa de la norma aplicable debe entenderse como un acto emitido con motivación insuficiente o parcial, el cual, de acuerdo a la Ley N.º 27444[7] es considerado como un vicio no trascendente, pues no generó indefensión en el administrado y las consecuencias de la debida invocación normativa habrían sido las mismas ya generadas.
5. En virtud al marco legal antes señalado, y al haberse procedido a la conservación del inicio del procedimiento administrativo sancionador, debe precisarse que el artículo 29 del Reglamento de la Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, en lo sucesivo el Reglamento, establece que corresponde al Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) imponer sanciones en los casos previstos en dicha norma o en su Reglamento[8].
6. El presente procedimiento está referido a la supuesta responsabilidad de la contratista por presentar documentos falsos o declaraciones juradas con información inexacta; infracción tipificada en el literal f) del artículo 30[9] del Reglamento del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, norma vigente al suscitarse los hechos imputados.
7. Al respecto, debe tenerse presente que para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción invocada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que éste no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido. Por otro lado, la infracción referida a información inexacta se configura ante la presentación de declaraciones no concordantes con la realidad, es decir, constituye una forma de falseamiento de la realidad, a través del quebrantamiento del principio de presunción de moralidad y de veracidad que ampara a las referidas declaraciones.
8. La imputación efectuada contra la contratista se refiere a la presentación de 01 Constancia de Productor presuntamente falso, durante el desarrollo de la Adjudicación Directa de Productos Agrícolas (arroz corriente mejorado y fríjol chiclayo), con Términos de Referencia N.º 01-2006-CA-MAYNAS, para la adquisición de productos agrícolas: arroz corriente mejorado y fríjol, dentro del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, emitida por la Dirección Regional Agraria – Agencia Agraria de Requena, del Ministerio de Agricultura[10].
9. En virtud al Principio de Privilegio recontroles Posteriores[11] consagrado en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N.º 27444, la Entidad realizó la fiscalización posterior de los documentos presentados por todos los postores, incluyendo el remitido por la Contratista, y constató que los mismos eran falsos, toda vez que mediante Oficio N.º 226-2006-GRL-DRA-Loreto/26-AAR elaborado por la Agencia Agraria de Requena [12], el Director de dicha dependencia señaló que todas las constancias remitidas para su verificación no habían sido emitidas por la oficina que él dirige, puesto que, la firma consignada en dichos documentos no coincide con su rubrica y, adicionalmente el modelo utilizado en los documentos cuestionados, no corresponde con las constancias que normalmente expide dicha dependencia de la Región Loreto.
10. En este orden de ideas, y en virtud al procedimiento de fiscalización posterior realizado por la Entidad, éste Colegiado concluye que la Contratista ha presentado un documento falso ante la Entidad, infracción tipificada en el literal 30) del artículo 30 del Reglamento, dado que en el presente caso, la supuesta emisora de dicha constancia lo ha negado expresamente y corroborado su falsedad, siendo este hecho prueba suficiente que permite sostener la responsabilidad de la contratista.
11. Adicionalmente, debe indicarse que la infracción cometida por la Contratista se encuentra tipificada en el Reglamento, el cual dispone que debe imponerse sanción de inhabilitación para contratar con el estado por un periodo no menor de tres (3) meses ni mayor de un (1) año.
12. En este sentido, en cuanto a la graduación de la sanción imponible, debe tenerse en cuenta que, en virtud al Principio de Razonabilidad[13], consagrado en la Ley N.º 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, las sanciones no deben ser desproporcionadas y que deben guardar atención con la conducta a reprimir, atendiendo a la necesidad de que las empresas no deban verse privadas en su derecho de proveer al Estado más allá de lo estrictamente necesario para satisfacer los fines de la sanción, criterios que serán tomados en cuenta al momento de fijar la sanción a imponerse al contratista.
13. Respecto al daño causado, debe evaluarse si la documentación falsa presentada ante la Entidad, le permitió a la contratista generarse un beneficio durante el desarrollo del proceso de selección y haya ocasionado un menoscabo a la Entidad en la satisfacción de sus necesidades o en las metas propuestas para la realización del proceso de selección; al respecto, se observa de los actuados que no se ha ocasionado un daño subsecuente a la Entidad, en cuanto el contratista, no participó en todas las etapas del proceso, al haber sido descalificado durante la evaluación y presentación de propuestas al detectarse la presentación del documento falso sin que se le haya asignado puntaje a su propuesta, y se continuó con el desarrollo del referido proceso hasta el respectivo otorgamiento de la Buena Pro con los postores que sí fueron evaluados y accedieron a la etapa de evaluación económica, sin que se haya generado un vacío funcional que suponga una interferencia considerable en el normal desenvolvimiento de sus actividades. Situación que debe ser tomada en consideración al momento de imponer la sanción correspondiente.
14. Por otro lado, debe considerarse que la conducta realizada por la Contratista no es reiterativa, es decir, no ha sido sancionada previamente por incurrir en algunos de los supuestos tipificados como sancionables por la normativa de contrataciones.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe de la Vocal Ponente doctora Janette Elke Ramírez Maynetto, con la intervención de los doctores Juan Carlos Valdivia Huaringa y Carlos Vicente Navas Rondón, atendiendo a la reconformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución N.º 279-2007-CONSUCODE/PRE de fecha 21 de mayo de 2007, y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.º 084-2004-PCM, los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremos N.º 054-2007-EF y la Ley N.º 27767, Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria y su Reglamento; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate, por unanimidad;
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Documento obrante a fojas 028 del expediente administrativo
[2] Documento obrante a fojas 027 del expediente administrativo.
[3] Documento obrante a fojas 014 del expediente administrativo.
[4] Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 27 de junio de 2002.
[5] Aprobado por Decreto Supremo N.º 002-2004-MIMDES de fecha 18 de marzo de 2004.
[6] Artículo IV.- Principios del Procedimiento administrativo
1.- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.10.- Principio de Eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.
[7] Ley N. 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General
Artículo 14.-Conservación del Acto
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
(...)
[8] Ley N. 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General
Artículo 231.- Estabilidad de la Competencia para la Potestad Sancionadora
El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarla en órgano distinto.
[9] Artículo 30.- Causales de aplicación de sanción a los proveedores, postores y contratistas
El Tribunal impondrá la sanción administrativa de inhabilitación temporal o definitiva a los proveedores, postores o contratistas que:
(…)
f) Presenten documentos falsos o declaraciones juradas con información inexacta a las Entidades o al CONSUCODE.
(…)
[10] Documento obrante a fojas 47 del expediente administrativo.
[11] Artículo IV.- Principio del Procedimiento Administrativo
1.- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo:
(…)
1.16.- Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en l aplicación de la fiscalización posterior, reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.
(…)
[12] Documento obrante a fojas 14 del expediente administrativo.
[13] Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las Entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)
3.- Razonabilidad.- Las autoridades deben de prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción considere criterios como la existencia de la o no intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción.
LA SALA RESUELVE:
1. Sancionar a la contratista Srta. Mary Trinidad Torres Shapiama con seis (06) meses de inhabilitación temporal en su derecho de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, por incurrir en la infracción tipificada en el literal f) del artículo 30 del Reglamento de la Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria; sanción que tendrá vigencia a partir del cuarto día hábil siguiente de publicada la presente resolución.
2. Poner la presente resolución en conocimiento a la Gerencia de Registros del CONSUCODE para las anotaciones de ley.
3. Poner la presente Resolución en conocimiento de la Presidencia del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), para que en uso de sus atribuciones, adopte las medidas legales correspondientes.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss.
Valdivia Huaringa.
Ramírez Maynetto.
Navas Rondón.