RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL FISCAL N° 1350-A-2000
Expediente N° : 2000-A-93
Interesado : MOLINERA KUENNEN Y DUANNE S.A.
Asunto : Apelación - Devolución de Derechos Específicos
Procedencia : ADUANAS - Intendencia Nacional de Recaudación Aduanera
Fecha : Lima, 07 de setiembre de 2000
Visto el recurso de apelación interpuesto por MOLINERA KUENNEN Y DUANNE S.A. contra la Resolución de Intendencia Nacional N° 000 ADR /1999-000244 de 29 de setiembre de 1999 que denegó el reclamo contra la Resolución de Intendencia Nacional N° 000 ADR /99-000134 de 21 de mayo de 1999;
CONSIDERANDO:
Que el tema en controversia se centra en lo siguiente: (1) si el término "gravámenes" a que se refiere el Convenio de Cooperación Aduanera Peruano Colombiano comprende a los derechos específicos y, (2) si el Decreto Supremo N° 016-91-AG, dictado con fuerza de ley y el Decreto Ley N° 25528, pueden modificar lo establecido en el Convenio;
Que sobre estos dos puntos este Tribunal ya ha emitido reiterados pronunciamientos señalando expresamente que no procede la devolución solicitada en razón que, en el primer caso, mediante los Decretos Leyes N°s. 25509 artículo 4°, 25528 y 26140 artículo 1°, se ha señalado que los derechos específicos establecidos en el Decreto Supremo N° 016-91-AG, son derechos arancelarios; y en cuanto al segundo tema, la Constitución de 1993 (a diferencia de la anterior) regula expresamente que los tratados tienen rango de ley. Del análisis e interpretación sistemática del numeral 4 del artículo 200° y del artículo 204° de la Constitución de 1993, verificamos que el Tribunal Constitucional tiene la facultad expresa para dejar sin efecto un tratado mediante sentencia; ésta situación nos permite determinar que nuestro sistema jurídico equipara a los tratados con las leyes; que asimismo, teniendo el tratado y la ley la misma jerarquía, y habiéndose regulado expresamente en el texto constitucional, la posibilidad de que un tratado pueda ser dejado sin efecto mediante un acto legislativo interno (el Tribunal Constitucional tiene potestad legislativa negativa), sin lugar a dudas la solución del conflicto entre tratado y ley debe resolverse conforme a los criterios de aplicación en el tiempo de las normas legales de la misma jerarquía: la norma posterior modifica, sustituye, suspende o deja sin efecto a la norma anterior del mismo rango, que regula la misma materia;
Que todos los demás argumentos esgrimidos por la empresa recurrente en este procedimiento en nada enervan o modifican la posición asumida por la Sala;
De acuerdo con el Dictamen del Vocal Ponente señor Huamán Sialer cuyos fundamentos se reproduce y forma parte integrante de la presente Resolución y, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 101° del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, en cuanto señala que para adoptar Resolución se requiere de dos (02) votos conformes;
Con los señores Huamán Sialer, Winstanley Patio y Muñoz García;
RESUELVE:
CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Nacional N° 000 ADR /1999-000244 de 29 de setiembre de 1999 y la Resolución de Intendencia Nacional N° 000 ADR /99-000134 de 21 de mayo de 1999.
Regístrese, comuníquese y devuélvase a la Superintendencia Nacional de Aduanas para sus efectos.
HUAMÁN SIALER Vocal Presidente
MUÑOZ GARCÍA Vocal
FALCONÍ GRILLO Secretario Relator
EL VOTO DE LA DOCTORA WINSTANLEY PATIO ES COMO SIGUE:
No obstante compartir el criterio del Dictamen en el sentido que los derechos establecidos en el Decreto Supremo N° 16-91-AG son de naturaleza arancelaria y que al establecerse que se aplican a toda importación se está contraviniendo lo dispuesto en el Convenio Peruano Colombiano, discrepo en lo que se refiere a que el Decreto Supremo N° 16-91-AG dictado con fuerza de ley puede modificar el Convenio, vigente la Constitución Política de 1993, por lo que mi voto es porque se revoque la apelada por lo siguiente:
1. La Constitución Política de 1993, al igual que la de 1979, da rango de ley a los tratados, pero carece de un artículo similar al 101° de dicha Constitución que regule de forma expresa la manera de solucionar un conflicto entre un tratado y una ley.
2. Sin embargo, el vacío legal creado puede ser solucionado mediante la aplicación de los principios generales del Derecho, específicamente el del "Pacta Sunt Servanda" , inherente a la Constitución Política de 1993, la aplicación del criterio de especialidad de acuerdo a la Teoría General del Derecho o la aplicación del artículo 7° de la Ley N° 26647, entre otros criterios jurídicos, sin que esta Sala exceda sus facultades, pues simplemente estaría aplicando la Constitución, llenando un vacío vía interpretación, para decidir un conflicto entre dos normas con rango de ley. No es el caso de la facultad jurisdiccional del control difuso que consiste en dejar de aplicar una norma para el caso concreto porque contraviene la Constitución.
3. Ahora bien, el principio del Pacta Sunt Servanda , como criterio para la solución del conflicto entre Convenio y norma interna, se repite a lo largo del texto constitucional, en los artículos 57° (la denuncia como medio idóneo para dejar de obligarse por un tratado), 62° (libertad de contratar y contratos ley), 63° (solución de controversias del Estado con personas de nacionalidad extranjera), 75° (pago de la deuda pública) y 118° numeral 1 (función del Presidente Constitucional de la República de cumplir y hacer cumplir los tratados), entre otros, dejando expresamente establecido que para el Estado peruano los contratos o tratados obligan a las partes, aun los casos de contratos entre particulares y el Estado.
Cabe agregar al respecto que el principio del Pacta Sunt Servanda en el Derecho Internacional Público ha quedado expresamente establecido en el artículo 27° de la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados, que el Perú no ha ratificado, pero que acepta en sus relaciones con otros Estados, pues simplemente codifica la costumbre internacional, fuente del derecho entre Estados. Este artículo claramente señala que un Estado no puede alegar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado, lo que la doctrina del derecho internacional interpreta como la primacía del derecho internacional sobre el derecho interno, en caso de conflicto, reconocida mayoritariamente por las Constituciones modernas.
4. De otro lado, aplicando el criterio de "especialidad" para la solución del conflicto entre tratado y norma interna, el tratado constituiría "norma especial" respecto de la legislación interna de alcance general, por eso siempre se aplica en vez de ella en caso de conflicto, sin importar si ha entrado en vigor con anterioridad o posterioridad a la misma. Esto no significa que se deje sin efecto la norma interna, sino que se aplica el tratado por sobre la ley nacional, para solucionar el caso concreto.
5. Finalmente, y a mayor abundamiento, el primer párrafo del artículo 7° de la Ley N° 26647 "Normas que regulan los actos relativos al perfeccionamiento nacional de los tratados celebrados por el Estado Peruano", publicada el 28 de junio de 1996, establece que "los tratados celebrados y perfeccionados por el Estado Peruano, conforme a lo señalado en los artículos anteriores, sólo podrán ser denunciados, modificados o suspendidos, según lo estipulen las disposiciones de los mismos, o en su defecto de acuerdo con las normas generales del derecho internacional"; confirmando expresamente el reconocimiento del principio del "Pacta Sunt Servanda" para los tratados suscritos por el Estado Peruano y en vigor, impidiendo que mediante acto interno se dejen sin efecto, se modifiquen o se suspendan sus alcances. Asimismo, al referirse a las "normas generales del derecho internacional" reconoce legislativamente, como fuente de esta rama del derecho, a la costumbre internacional.
En el presente caso, el Convenio de Coo-peración Aduanera Peruano Colombiano fue incorporado a nuestra legislación nacional por la vía solemne (aprobación por el Congreso y ratificación por el Presidente), en aplicación de lo dispuesto por el artículo 102° de la Constitución Política de 1979. Ahora bien, bajo los supuestos de la Constitución Política de 1993 (artículo 56°), este tratado también requeriría ser incorporado a nuestra legislación nacional por la vía solemne, toda vez que el mismo constituye la instrumentación de un tratado de límites (Tratado Salomón-Lozano de 1922) y de un tratado de paz (Protocolo de Río de Janeiro de 1934), además de crear un territorio aduanero especial, es decir, versa sobre "soberanía, domicilio o integridad del Estado", lo que requiere de medidas legislativas para su ejecución, de acuerdo a los supuestos del artículo 56° mencionado.
En tal sentido, dado que el Convenio de Cooperación Aduanera Peruano Colombiano cumple con los supuestos sustantivos y de procedimiento establecidos por la Ley N° 26647, el primer párrafo de su artículo 7°, que confirma el reconocimiento y aplicación del principio del Pacta Sunt Servanda por el Estado peruano, le es aplicable.
6. Independientemente del análisis realizado hasta este momento, cabe señalar que el inciso b) de la Norma III del Título Preliminar del Código Tributario - Decreto Legislativo N° 816 menciona como fuente del derecho tributario a los "tratados internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de la República", inmediatamente después de "las disposiciones constitucionales" y con anterioridad a "las leyes tributarias y las normas de rango equivalente", lo que podría interpretarse como una prevalencia de las fuentes, legislada expresamente por el Código Tributario.
En consecuencia opino que, de acuerdo a nuestro ordenamiento legal que reconoce y aplica el principio del Pacta Sunt Servanda , en caso de conflicto entre un tratado y una norma interna, prima el tratado, por lo que correspondería revocar la apelada.
Lima, 07 de setiembre de 1000.
ELIZABETH WINSTANLEY PATIO Vocal.
DICTAMEN DEL VOCAL INFORMANTE
Expediente N° : 2000-A-93
Dictamen : Vocal Dr. Huamán Sialer
Interesado : MOLINERA KUENNEN Y DUANNE S.A.
Asunto : Apelación - Convenio de Cooperación Aduanera Peruano Colombiano - Devolución de Derechos Específicos por US$ 8 560,00.
Procedencia : ADUANAS - Intendencia Nacional de Recaudación Aduanera
Señor:
MOLINERA KUENNEN Y DUANNE S.A. interpone recurso de apelación contra la Resolución de Intendencia Nacional N° 000 ADR /1999-000244 emitida el 29 de setiembre de 1999, que declara improcedente el recurso de reclamación interpuesto contra la Resolución de Intendencia Nacional N° 000 ADR/99-000134 de 21 de mayo de 1999, que a su vez declara improcedente la solicitud de devolución de los derechos de aduana específicos que se alegan haber pagado indebidamente, en la importación de "trigo" realizada mediante la Declaración Única de Importación N° 124244 numerada el 05 de noviembre de 1997, acogiéndose al procedimiento señalado en el Decreto Supremo N° 015-94-EF.
1. Al respecto, de conformidad con los artículos II y III del Protocolo Modificatorio del Convenio de Cooperación Aduanera Peruano Colombiano de 1938, aprobado por la Resolución Legislativa N° 23254 del 20 de mayo de 1981; Perú y Colombia convienen en adoptar un Arancel Común, y que los gravámenes estipulados en él se apliquen a las importaciones de productos, cualquiera sea su origen y procedencia.
Asimismo, el numeral 6 del artículo VIII dispone que los gravámenes de importación fijados en el Arancel Común son de carácter ad valorem aplicables sobre la base del valor CIF de las mercancías.
Finalmente, el numeral 9 del citado artículo VIII señala que "los gravámenes que fija el Arancel Común son únicos y no podrán establecerse otra clase de gravámenes aplicables a la importación, excepto los pagos correspondientes a tasas por servicios prestados y los impuestos internos establecidos por la legislación de cada país".
Cabe precisar que si bien los gravámenes establecidos en el Arancel Común son derechos arancelarios de carácter ad valorem , ello no implica que la prohibición del numeral 9 de aplicar otros gravámenes se refiera sólo a gravámenes de carácter ad valorem , toda vez que dicha norma se refiere a gravámenes en general.
2. Por otra parte, mediante Decreto Supremo N° 016-91-AG, dictado con fuerza de ley al amparo del inciso 20) del artículo 211° de la Constitución de 1979, se estableció un derecho específico a la importación de productos alimenticios, el mismo que fuera derogado por el Decreto Supremo N° 005-92-AG.
Posteriormente, el Decreto Ley N° 25528 restituyó la plena vigencia del Decreto Supremo N° 016-91-AG y dispuso, además, la aplicación de este a todas las importaciones sin distinción de procedencia, inclusive cuando provengan de países con los que el Perú haya celebrado Acuerdos y/o Convenios con ventajas arancelarias.
3. Como es de verse en el presente caso el asunto controvertido consiste en determinar, de un lado, si el término "gravámenes" a que se refiere el Convenio comprende a los derechos específicos y de ser el caso, si el Decreto Supremo N° 016-91-AG y el Decreto Ley 25528 pueden modificar lo establecido en el Convenio antes mencionado.
4. Con relación al primer punto, debe precisarse que los "gravámenes aplicables a la importación" pueden ser de naturaleza arancelaria o no arancelaria. Respecto de los de naturaleza arancelaria éstos son denominados indistintamente "derechos arancelarios", "derechos de aduana" o "derechos de importación".
Doctrinariamente, los derechos arancelarios se dividen en "derechos ad valorem " que se expresan en un porcentaje que se aplica sobre el valor en aduana y, en "derechos específicos" que se expresan en una cantidad que se aplica sobre unidad de peso cuenta o medida. Asimismo, a manera de ilustración cabe señalar, que existe la posibilidad de aplicar derechos arancelarios mixtos que implican la aplicación conjunta o alternativa de los derechos arancelarios ad valorem y específicos.
En el caso del Perú, respecto de los aranceles de aduana, predominó la aplicación de los derechos arancelarios específicos y, recién a partir de la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 116-79-EF expedido conforme a las facultades otorgadas por Decreto Ley N° 22619, el Perú contó con un arancel de aduanas conformado íntegramente por derechos arancelarios ad valorem .
En este sentido, la naturaleza jurídica de los derechos específicos establecidos en el Decreto Supremo N° 016-91-AG ha sido precisada en los Decretos Leyes N° 25509 artículo 4°, N° 25528 y N° 26140 artículo 1°, cuando señalan que los derechos específicos a la importación, sean fijos o variables, de productos e insumos alimenticios, son derechos arancelarios.
Finalmente, cabe agregar que la metodología para el cálculo de los derechos específicos o el destino contable que tienen los ingresos recaudados por los mismos (protección-desarrollo de la agricultura), no altera en nada su naturaleza arancelaria.
Consecuentemente, el Decreto Ley N° 25528 al establecer que los derechos específicos a que se refiere el Decreto Supremo N° 016-91-AG se aplican en todas las importaciones, se está contraponiendo a lo dispuesto en el Convenio de Cooperación Aduanera Peruano Colombiano, toda vez que su naturaleza es la de un derecho arancelario o gravamen a la importación.
5. En cuanto al segundo tema, es decir, si el Decreto Supremo N° 016-91-AG dictado con fuerza de ley puede modificar el Convenio, cabe señalar que de acuerdo con el artículo 101° de la Constitución Política de 1979, en caso de conflicto entre un tratado y la ley interna prevalecía el tratado. Sin embargo, la Constitución Política de 1993, vigente en la fecha en que se realizó la importación materia de análisis carece de artículo similar que regule en forma expresa la manera cómo se debe solucionar este conflicto normativo.
6. Existen ordenamientos jurídicos que equiparan los tratados con la ley, por lo cual se entiende que un tratado puede ser derogado, modificado, suspendido o sustituido por una ley interna posterior, y viceversa. La solución al presente caso dependerá de determinar si el sistema peruano se equipara o no con estos ordenamientos jurídicos; de ser esto así, deberá aplicarse la norma con rango o fuerza de ley, posterior en el tiempo.
La Constitución de 1993 (a diferencia de la anterior) regula expresamente que los tratados tienen rango de ley. Del análisis e interpretación sistemática del numeral 4 del artículo 200° y del artículo 204° de la Constitución de 1993, verificamos que el Tribunal Constitucional tiene la facultad expresa para dejar sin efecto un tratado mediante sentencia. Ésta situación constituye un ejemplo que, con meridiana claridad, nos permite determinar que nuestro sistema jurídico equipara a los tratados con las leyes.
Teniendo el tratado y la ley la misma jerarquía, y habiéndose regulado expresamente en el texto constitucional, la posibilidad de que un tratado pueda ser dejado sin efecto mediante un acto legislativo interno (el Tribunal Constitucional tiene potestad legislativa negativa), sin lugar a dudas la solución del conflicto entre tratado y ley debe resolverse conforme a los criterios de aplicación en el tiempo de las normas legales de la misma jerarquía: la norma posterior modifica, sustituye, suspende o deja sin efecto, a la norma anterior del mismo rango, que regula la misma materia.
El Decreto Supremo N° 016-91-AG y el Decreto Ley N° 25528 son normas legales que tienen rango o fuerza de ley, y que entraron en vigencia con posterioridad al Convenio de Cooperación Aduanera Peruano Colombiano por lo que, teniendo en cuenta los criterios jurídicos antes señalados, el Tribunal Fiscal no puede dejar de aplicarlas al resolver el presente caso.
Asimismo, en las importaciones ocurridas bajo el imperio de la Constitución de 1993, conforme a lo normado en el artículo 3° del Decreto Supremo N° 16-91-AG y el artículo 4° del Decreto Ley N° 25528, en concordancia con lo establecido en el último párrafo de la Norma III y el primer párrafo de la norma VI del Título Preliminar del Código Tributario, así como en la norma I del Título Preliminar del Código Civil, los derechos específicos se aplican a todas las importaciones sin distinción de procedencia, inclusive cuando provengan de países con los que el Perú haya celebrado Acuerdo y/o Convenios Comerciales con ventajas arancelarias.
7. Adicionalmente a lo expuesto, con relación a los fundamentos señalados por la recurrente en sus escritos, debe precisarse lo siguiente:
a) No es aplicable al presente caso la Norma III del Título Preliminar ni el artículo 102° del Código Tributario, en razón que todas las normas materia del presente análisis, tienen por igual, rango o fuerza de ley.
b) El artículo 7° de la Ley N° 26647 se aplica a las aprobaciones, denuncias, modificaciones, suspensiones, etc., de tratados, que ocurran con posterioridad a la vigencia de dicha norma legal. Cabe señalar además que la Ley N° 26647 no deroga de manera expresa ni tácita al Decreto Supremo N° 016-91-AG o al Decreto Ley 25528 (tercer párrafo del artículo 103° de la Constitución de 1993 y Artículo I del Título Preliminar del Código Civil).
8. Finalmente, cabe señalar que el criterio expuesto en el presente análisis tiene como precedente, pronunciamientos emitidos por esta Sala en el año 1998, expresados en diversas Resoluciones, entre las que podemos citar las RTF N°s.: 1196, 1197, 1198, 1199, 1200, 1201, 1202, 1203, 1204, 1205, 1206, 1207, 1208, 1209, 1210, 1211, 1212, 1213, 1214, 1215, 1216, 1217, 1218, 1219, 1220, 1221, 1222, 1223, 1224, 1225, 1226, 1227, 1228, 1229, 1230, 1231, 1232, 1233, 1234, 1235, 1236, 1237, 1238, 1239, 1240, 1241, 1242, 1243, 1244, 1245, 1264, 1265, 1266, 1267, 1268, 1269, 1270, 1271, 1272, 1273, 1274, 1275, 1276, 1277, 1278, 1279, 1280, 1281, 1282, 1283, 1284, 1285, 1286, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1293, 1294, 1295, 1296, 1298, 1300, 1303, 1310, 1312, 1314, 1315, 1316, 1317, 1328, 2052, 2054, 2055, 2056, 2057, 2074, 2091, 2131, 2132, 2133, 2134 y 2135.
9. De lo expuesto, concluimos que el pago realizado por concepto de derechos específicos es conforme a ley, por lo que no procede la devolución solicitada.
CONCLUSIÓN
Por lo expuesto, soy de opinión que en el presente caso debe declararse INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto, y CONFIRMARSE las Resoluciones de Intendencia Nacional N° 000 ADR /1999-000244 emitida el 29 de setiembre de 1999 y N° 000 ADR /99-000134 de fecha 21 de mayo de 1999, de conformidad con los fundamentos expuestos en el presente Dictamen.
Salvo mejor parecer.
Lima, 07 de setiembre de 2000-11-10
MARCO A. HUAMÁN SIALER Vocal Presidente