Lima, 04 de Enero de 2013
Visto, en sesión de fecha 4 de enero de 2013 de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado en el Expediente Nº 1135/2012.TC, sobre el procedimiento administrativo sancionador contra la empresa CONSTRUCTORA M.R. INGENIEROS S.R.L., por su supuesta responsabilidad en la presentación de documentación falsa o información inexacta, durante el trámite de renovación de su inscripción como ejecutor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado; y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. El 15 de octubre de 2010, la empresa CONSTRUCTORA M.R. INGENIEROS S.R.L., en adelante el Proveedor, solicitó su renovación de inscripción como ejecutor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores (RNP).
Dicha solicitud fue aprobada el 24 de noviembre de 2010, otorgándosele la capacidad máxima de contratación de S/. 8'745,369.84 (Ocho millones setecientos cuarenta y cinco mil trescientos sesenta y nueve y 84/100 Nuevos Soles).
2. Mediante Oficio N° 724-2011-OSCE-DSF/SFI.HL del 18 de marzo de 2011, la Subdirección de Fiscalización, solicitó a la contadora María Gina Bartra, brindar conformidad al contenido y firma consignada en el documento “Declaración Pago Anual Impuesto a la Renta Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009” (obrante en folios 16-24).
3. Con Carta legalizada s/n del 24 de marzo de 2011, la contadora María Gina Bartra informó, entre otros aspectos, que no ha firmado la documentación presentada por el Proveedor, en su procedimiento de renovación de inscripción como ejecutor de obras ante el RNP; asimismo, agregó que lo mostrado es una burda falsificación de su firma.
4. Mediante Oficio Nº 1583-2011/OSCE-DSF/SFIS.HL del 05 de mayo de 2011, la Subdirección de Fiscalización solicitó al perito judicial grafotécnico Gustavo Eduardo Arroyo Torres, practicar una pericia sobre la presunta firma de la contadora María Gina Bartra, consignada en el documento “Declaración Pago Anual Impuesto a la Renta Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009”, para lo cual se remitió el citado documento así como la Carta legalizada s/n del 24 de marzo de 2011.
Con Carta s/n del 23 de mayo de 2011, el perito judicial grafotécnico, remitió la Pericia Grafotécnica, en la que se concluye que: “La firma atribuida a la persona de María Bartra Campos, consignada en la zona inferior derecha de la última página del formulario SUNAT “DECLARACION – PAGO 664” denominado DECLARACION DE PAGO ANUAL IMPUESTO A LA RENTA .- TERCERA CATEGORIA – Ejercido gravable 2009”-, correspondiente a la razón social CONSTRUCTORA M.R. INGENIEROS S.R.L. consignando foliado manuscrito N° “24”. NO CORRESPONDE DEL PUÑO GRAFICO DE SU TITULAR.
5. Mediante Resolución Nº 195-2011-OSCE/DS del 05 de julio de 2011, la Dirección del SEACE (actualmente Dirección del Registro Nacional de Proveedores) resolvió lo siguiente:
i. Declarar la nulidad del Acto Administrativo de fecha 24 de noviembre de 2010, que aprobó el trámite de renovación de inscripción como ejecutor de obras presentado ante el Registro Nacional de Proveedores por el Proveedor, así como del certificado electrónico expedido a su favor.
ii. Disponer el inicio de las acciones legales contra el representante legal del Proveedor, y contra todos los que resulten responsables, por la presunta comisión de delitos contra la función jurisdiccional (falsa declaración en procedimiento administrativo) y contra la fe pública (falsificación de documentos) en agravio del OSCE, por los hechos señalados en la parte considerativa de la presente resolución.
iii. Declarar que el Proveedor se encuentra impedido de inscribirse y renovar su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) durante el periodo de dos (2) años, con arreglo a lo establecido en el tercer párrafo del artículo 9 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017, concordante con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 259º de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF.
iv. Poner la indicada resolución en conocimiento del Tribunal de Contrataciones del Estado una vez que se encuentre consentida o firme en sede administrativa, para que dé inicio al procedimiento sancionador a que hubiere lugar.
6. El 20 de setiembre de 2011, el Proveedor presentó la solicitud de nulidad de la Resolución Nº 195-2011-OSCE/DS del 05 de julio de 2011.
Mediante Resolución Nº 365-2011-OSCE/DS del 03 de noviembre de 2011, la Dirección del SEACE (actualmente Dirección del Registro Nacional de Proveedores) declaró improcedente la solicitud de nulidad presentado por el Contratista.
7. El 25 de noviembre de 2011, el Contratista presentó recurso de apelación contra la Resolución N° 365-2011-OSCE/DS del 03 de noviembre de 2011.
Mediante Resolución Nº 006-2012-OSCE/DS del 11 de enero de 2012, la Dirección del SEACE (actualmente Dirección del Registro Nacional de Proveedores) declaró improcedente el recurso de apelación presentado por el Proveedor.
8. Con Memorando Nº 1182-2012/DRNP presentado el 03 de agosto de 2012, la Dirección del RNP remitió al Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante el Tribunal, el Informe Nº 3762-2012-SOR/REC en el que se concluye que el Proveedor con la Declaración Pago Anual Impuesto a la Renta – Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009”, habría incurrido en la infracción tipificada en le literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1017, en adelante la Ley.
9. Por decreto del 08 de agosto de 2012, el Tribunal inició procedimiento administrativo sancionador contra el Proveedor por supuesta responsabilidad en la presentación de la Declaración Pago Anual Impuesto a la Renta – Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009”, supuesto documento falso o información inexacta, infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, disponiéndose su emplazamiento para que formule sus descargos, dentro del plazo de diez (10) días, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en autos.
10. Mediante escrito del 19 de septiembre de 2012, el contratista presenta sus descargos, manifestando que no se le notificó la designación del perito grafotecnico.
11. A través del decreto de fecha 9 de noviembre de 2012, emitido en atención a la Resolución Nº 345-2012-OSCE/PRE de fecha 30 de octubre de 2012, que dispuso la reconformación de las Salas del Tribunal y el respectivo traslado de los expedientes a las Salas de destino, se dispuso dejar sin efecto el decreto de remisión del expediente administrativo a la Segunda Sala remitiéndose a la Primera Sala.
FUNDAMENTACIÓN:
1. El presente procedimiento sancionador ha sido iniciado a fin de determinar si el Proveedor ha incurrido en responsabilidad administrativa por la presentación de documentos falsos o inexactos durante la realización del trámite de renovación de su inscripción como ejecutor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores, infracción tipificada en literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley.
Naturaleza de la infracción
2. El literal i) del artículo 51 de la Ley establece que los agentes privados de la contratación incurrirán en infracción susceptible de sanción cuando presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal o al OSCE. Dicha infracción se configura con la sola presentación del documento falso o inexacto, sin que la norma exija otros factores adicionales; es decir, con la sola afectación del Principio de Presunción de Veracidad, consagrado en el acápite 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), por cuanto la Administración Pública presume que todos los documentos y declaraciones formuladas por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, reservándose, en virtud de lo establecido en el numeral 1.16 del citado dispositivo, el derecho de verificar posteriormente la veracidad y autenticidad de los mismos.
Asimismo, el artículo 42 de la Ley LPAG establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum , pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos.
De manera concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56 del mismo cuerpo legal estipula como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad previamente a su presentación ante la Entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.
3. Para la configuración del supuesto de presentación de documentación falsa, se requiere previamente acreditar su falsedad, esto es, que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido válidamente expedidos por el órgano o agente emisor correspondiente o que, siendo válidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido.
Por otro lado, la infracción referida a información inexacta se configura ante la presentación de declaraciones no concordantes con la realidad, lo que constituye una forma de falseamiento de la misma, a través del quebrantamiento de los Principios de Moralidad y Presunción de Veracidad que amparan dicha información, de conformidad con el literal b) del artículo 4 de la Ley de Contrataciones del Estado, y el numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar y el artículo 42 de la Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General.
Configuración de la causal
4. En el presente caso, la imputación contra el Proveedor está referida a haber presentado la firma de la contadora María Gina Bartra, consignada en el documento “Declaración Pago Anual Impuesto a la Renta Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009”, documento que sería falso o contendría información inexacta.
5. Atendiendo a que está demostrado que el Proveedor ha falsificado el documento “Declaración Pago Anual Impuesto a la Renta Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009”, hecho que está amparado por la pericia grafotecnica remitida con Carta s/n, de fecha 23 de mayo de 2011, se evidencia la transgresión al Principio de Presunción de Veracidad en la que incurrió el Proveedor al presentar documento falso para su inscripción como ejecutor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores.
6. En lo referente a lo manifestado por el Proveedor en su escrito de descargos, en el sentido que no se habría seguido el debido procedimiento al no ser notificado con la designación del perito, cabe señalar que, mediante la Resolución N° 195-2011-OSCE/DS, válidamente notificada al Proveedor, se señala que la Subdirección de Fiscalización solicitó al perito judicial grafotécnico efectuar la pericia grafotécnica de los referidos documentos a fin de analizar la falsificación o exactitud; en ese sentido, se puso en conocimiento mediante la referida resolución, de la designación del perito, quedando claro que no se ha vulnerado el debido procedimiento; además que la designación del perito es una potestad exclusiva por ser un acto de administración interna de oficio de la Subdirección de Fiscalización.
Aplicación del Principio non bis in ídem
7. De la revisión de los antecedentes administrativos, se puede advertir que a través de laResolución Nº 195-2011-OSCE/DS, la Dirección del SEACE declaró la nulidad del acto administrativo de fecha 24 de noviembre de 2010, por el cual se aprobó el trámite de renovación de inscripción como ejecutor de obras presentado ante el RNP por el Proveedor, así como del certificado electrónico expedido a su favor; declarando que dicha empresa se encuentra impedida de inscribirse y renovar su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores (RNP), durante el periodo de dos (2) años, con arreglo a lo establecido en el tercer párrafo del artículo 9 de La Ley, concordante con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 259 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N°184-2008-EF.
Considerando que dicha disposición tendría como efecto que el Proveedor no pueda participar, ser postor y/o contratista en los procesos de selección convocados por las Entidades por el período de dos (2) años, se estaría configurando una sanción administrativa de impedimento de inscripción en el Registro Nacional de Proveedores; razón por la cual, resulta pertinente analizar la procedencia del Principio non bis in ídem en el presente caso.
8. En relación a lo expuesto, cabe señalar que el derecho administrativo sancionador se rige por principios, los cuales constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos para encausar, controlar y limitar la potestad sancionadora del Estado. Asimismo, controlan la liberalidad o discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, en la integración jurídica para resolver aquello no regulado, así como para desarrollar las normas administrativas complementarias.
Dentro de los principios administrativos que recoge la LPAG, en el numeral 10 [1] del artículo 230, se encuentra el Principio de non bis in ídem , el cual intenta resolver la concurrencia del ejercicio de poderes punitivos o sancionadores, mediante la exclusión de la posibilidad de imponer sobre la base de los mismos hechos dos o más sanciones administrativas o una sanción administrativa y otra de orden penal [2] .El referido principio no es de aplicación únicamente ante una dualidad configurada en un proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador, sino que dicho principio se hace extensivo incluso a procedimientos de la misma naturaleza jurídica, como es el caso de dos procedimientos administrativos sancionadores [3] .
A mayor abundamiento, resulta pertinente resaltar la importancia que supone la observancia del Principio de non bis in ídem dentro de cualquier procedimiento administrativo sancionador, cuyo origen se remonta al numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú.
Para la aplicación del referido Principio, la norma exige tres presupuestos:
ü Identidad de Sujeto.- Debe ser la misma persona a la cual se le inició los procedimientos que derivaron en una restricción de sus derechos. Esto supone que el sujeto afectado debe ser el mismo, cualquiera que sea la naturaleza o autoridad judicial o administrativa que enjuicie y con independencia de quien sea el acusador u órgano concreto que haya resuelto.
ü Identidad de Hechos.- Los acontecimientos suscitados deben ser penados o sancionados en ambas instancias en las cuales se generó un procedimiento. Es decir, los hechos enjuiciados deben ser los mismos.
ü Identidad de Fundamentos.- Alude a la motivación jurídica que justificó la sanción impuesta.
9. En el caso bajo análisis se aprecia que se configuran los tres supuestos (identidad subjetiva, identidad objetiva y la identidad causal o de fundamento), exigidos por la norma anteriormente citada para que opere el citado principio, los mismos que a continuación se detallan:
ü Identidad de Sujeto: CONSTRUCTORA M.R. INGENIEROS S.R.L.
ü Identidad de Hechos:Declaración de Pago Anual Impuesto a la Renta – Tercera Categoría Ejercicio Gravable 2009, del expediente de RNP.
ü Identidad de Fundamentos: vulneración al Principio de Presunción de Veracidad.
En consecuencia, corresponde declarar no ha lugar la imposición de sanción al Proveedor, al haberse verificado que, en el presente procedimiento administrativo sancionador, concurren los tres supuestos exigidos por la norma de la materia para que opere el Principiodel n on bis in ídem .
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Mario Arteaga Zegarra y la intervención del Vocal Víctor Villanueva Sandoval, por ausencia justificada del Vocal Héctor Inga Huamán, y la Vocal Violeta Lucero Ferreyra Coral, atendiendo a la reconformación de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en las Resoluciones Nº 345-2012-OSCE/PRE, expedida el 30 de octubre de 2012, y Nº 389-2012-OSCE/PRE, expedida el 6 de diciembre de 2012, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 51 y 63 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, y los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Resolución Ministerial Nº 789-2011-EF/10, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:
1. Declarar que la empresa CONSTRUCTORA M.R. INGENIEROS S.R.L., ha incurrido en la infracción prevista en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017.
2. No imponer sanción a la empresa CONSTRUCTORA M.R. INGENIEROS S.R.L., por los fundamentos expuestos.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
ss.
Villanueva Sandoval.
Ferreyra Coral.
Arteaga Zegarra.
"Firmado en dos (2) juegos originales, en virtud del Memorando Nº 687-2012/TCE, del 03.10.12".
[1] Non bis in ídem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.
[2] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Cuarta Edición. Lima. 2005. Pág. 636.
[3] Sobre este punto, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia recaída en el Expediente № 2050-2002-AA/TC ha señalado lo siguiente: «En su vertiente procesal, tal principio (non bis in ídem) significa que nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto) » (el subrayado es nuestro).