Res. Nº 1081/2005.TC-SU
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Sumilla : Declara infundado el recurso de revisión interpuesto por la empresa impugnante, de conformidad con el numeral 1 del artículo 171 del Reglamento de la materia.
Lima, 15.NOVIEMBRE.2005
Visto, en sesión de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de fecha 14 de noviembre de 2005, el expediente N° 1203/2005.TC, sobre el recurso de revisión interpuesto por la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C. - ESVICSAC contra la Resolución de Gerencia General N° 530-2005-GG, respecto de la Partida Nº 1 del Concurso Público Nº 0002-2005-SEDAPAL, convocada por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima - SEDAPAL, para la contratación de la prestación del servicio de protección y vigilancia en las instalaciones de SEDAPAL, oídos los informes orales en la Audiencia Pública realizada el 7 de noviembre de 2005; y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. El Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – SEDAPAL, en lo sucesivo la Entidad, convocó al Concurso Público Nº 0002-2005-SEDAPAL, con el objeto de contratar la prestación del servicio de protección y vigilancia en las instalaciones de SEDAPAL. La partida Nº 1 “Zona Norte, Centro y Sur” consignó un valor referencial de S/. 5 702 743,19.
2. El 22 de agosto de 2005, el Comité Especial, en acto público, otorgó la buena pro de la Partida Nº 1 a la empresa Proseguridad S.A., alcanzando el segundo lugar el postor Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C. – ESVICSAC, en adelante la Impugnante.
En dicho acto público, los postores Consorcio Torres de Seguridad S.A. – SEVIGESAC y la empresa Security ZAK S.A. fueron descalificados al presentar errores de cálculo en sus respectivas propuestas económicas.
3. Mediante escrito presentado el 26 de agosto de 2005, la Impugnante interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro, solicitando que la misma le sea adjudicada a su favor.
La Impugnante manifestó en su recurso lo siguiente:
(i) La empresa adjudicada con la buena pro ha sido incorrectamente calificada en el factor Experiencia en el Servicio , toda vez que se ha considerado para calificación el contrato suscrito con la empresa Luz del Sur S.A., el mismo que se encuentra acompañado de una constancia de conformidad de culminación del servicio que no cumple con lo dispuesto en las bases, en tanto dicha constancia tiene como fecha de expedición el 31 de mayo de 2005, fecha que concuerda con la culminación del servicio prestado, incumpliendo con las bases en el extremo que señala que la fecha de emisión de la mencionada constancia debía ser posterior a la fecha de culminación del servicio, es decir, en el caso de la constancia cuestionada, ésta debía ser de fecha de cuanto menos 1 de junio de 2005.
(ii) El Comité Especial ha calificado de manera errónea la propuesta técnica de la Impugnante en el factor Innovaciones Tecnológicas . Las bases señalaban respecto del indicado factor que las innovaciones tecnológicas ha presentar debían cumplir con estar referidas al servicio convocado, que no estén contempladas en las bases, que su implementación sea inmediata (al inicio del servicio y durante su desarrollo) y que no representen costo alguno para la Entidad.
En este sentido, la Impugnante ofertó como innovación tecnológica, entre otras, una computadora personal con software de seguridad. Sin embargo, el Comité Especial no consideró como válida dicha innovación, argumentando que no cumple con ser un equipo con tecnología de punta ni que beneficie o aporte mayor seguridad al personal o a las instalaciones de la Entidad.
Al respecto, dicho criterio se encuentra errado toda vez que las computadoras personales emplean tecnología digital, la cual en el campo de la electrónica aún no ha sido superada por una nueva tecnología emergente, estando considerada hasta la actualidad como una tecnología de punta. Además, el software a instalarse es desarrollado con tecnología de última generación en el campo de la informática.
Por otra lado, el software ofertado elabora reportes del sistema de control de rondas y del sistema de parte diario de manera automática (asistencia y permanencia, registro diario de la labor del personal de vigilancia, ocurrencias del servicio, etc.), eliminando el tiempo empleado en la elaboración de reportes, dedicando el tiempo del personal a las labores de seguridad y vigilancia, en este sentido, no se puede afirmar que la innovación propuesta no beneficie o aporte mayor seguridad al personal o instalaciones de la Entidad.
(iii) El Comité Especial no ha seguido el mismo criterio de evaluación para calificar a todos los postores respecto del factor Innovaciones Tecnológicas , toda vez que la empresa adjudicada con la buena pro ha ofrecido como innovación tecnológica un sistema de CCTV – VCR, la cual utiliza tecnología analógica, no considerada actualmente como tecnología de punta. En este sentido, se deduce que el Comité Especial no ha obrado de manera objetiva, manejando conceptos variables del término “tecnología de punta”.
4. Mediante escrito presentado el 31 de agosto de 2005, el Consorcio Torres de Seguridad S.A. – SEVIGESAC, interpuso recurso de apelación contra la descalificación de su propuesta y contra el otorgamiento de la buena pro.
En la misma fecha, la empresa Security ZAK S.A. interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro, solicitando la nulidad del proceso de selección, y que el mismo se retrotraiga a la etapa de presentación de propuestas.
5. Mediante Resolución de Gerencia General N° 530-2005-GG, de fecha 8 de setiembre de 2005, publicada en el SEACE el 9 de setiembre del año en curso, la Entidad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la Impugnante. Además, declaró infundado los recursos de apelación presentados por el Consorcio Torres de Seguridad S.A. – SEVIGESAC y la empresa Security ZAK S.A.
Respecto del recurso de apelación presentado por la Impugnante, la Entidad manifestó lo siguiente:
(i) Respecto del cuestionamiento a la calificación asignada a la empresa adjudicada con la buena pro en el factor Experiencia en el Servicio , debe tenerse presente que el monto facturado por Proseguridad S.A. a la empresa Luz del Sur, considerado para calificación, fue la suma de S/. 2 629 163,00, el mismo que obedece a servicios prestados hasta el 31 de enero de 2005, fecha que es anterior a la expedición del documento de conformidad del servicio, de fecha 31 de mayo del año en curso, por lo que no se ha incumplido con las bases.
(ii) La innovación tecnológica ofertada por la Impugnante “computadora personal con software de seguridad” no reúne los requerimientos contenidos en las bases para ser considerada válida, asimismo, no representa ningún beneficio para la Entidad, sino mas bien está relacionada con labores de control propia de la supervisión que debe efectuar el contratista a su personal como parte de sus obligaciones contractuales.
Por otro lado, la innovación de la empresa adjudicada con la buena pro “sistema de CCTV – VCR” si ayuda a mejorar el servicio e implementa tecnología de seguridad a la Entidad, es decir, incorpora seguridad electrónica al control de seguridad con la que cuenta el servicio.
6. Mediante escrito presentado con fecha 16 de setiembre de 2005, subsanado el 20 del mismo mes y año, la Impugnante interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Gerencia General N° 503-2005-GG, en el extremo que declaró infundado su recurso de apelación. La Impugnante solicitó se revoque la misma, y se recalifique su propuesta técnica respecto del factor “Innovaciones Tecnológicas”.
La Impugnante reprodujo los argumentos expuesto en su recurso de apelación respecto de la calificación asignada a su propuesta en el factor Innovaciones Tecnológicas . Adicionalmente manifestó lo siguiente:
(i) No es cierto que la innovación ofertada “computadora personal con software de seguridad” no reúna los requerimientos de las bases, toda que la innovación del software de seguridad está referida al servicio convocado, no está contemplado en las bases, su implementación es inmediata al inicio del servicio y permanente durante el desarrollo del contrato y no representa costo alguno para la Entidad, además, complementa la seguridad de las personas e instalaciones de la Entidad, siendo estos los únicos requisitos que debían cumplir las innovaciones propuestas.
(ii) El extremo de la resolución impugnada que señala que la innovación propuesta no representa ningún beneficio para la Entidad carece de sustento, toda vez que al tratarse de una mejora en el servicio, éste se ve perfeccionado y ampliado en sus alcances de calidad, beneficiando la seguridad de las personas y los bienes de la entidad convocante.
(iii) No resulta cierto lo afirmado por la Entidad en el sentido que la innovación propuesta está relacionado con labores de control propias de la supervisión que debe efectuar el contratista a su personal como parte de su obligaciones, toda vez que en el supuesto que no se cuente con dicha innovación, igual se puede prestar el servicio de manera totalmente satisfactoria, no resultando estrictamente necesario contar con la innovación propuesta para poder supervisar adecuadamente un servicio de vigilancia. En este sentido, al colocar una computadora con un software específico de seguridad en las instalaciones de la Entidad queda demostrado que se tratar de una mejora en la seguridad del servicio.
7. El 21 de setiembre de 2005, el Tribunal admitió a trámite el recurso de revisión interpuesto por la Impugnante, emplazando a la Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección; los que fueron remitidos mediante escrito presentado con fecha 3 de octubre de 2005.
8. Mediante Decreto de fecha 11 de octubre de 2005, atendiendo a los escritos presentados el 5 y 10 de octubre del año en curso, el Tribunal admitió el apersonamiento de Proseguridad S.A. en calidad de tercero legitimado.
9. El 26 de octubre de 2005, Proseguridad S.A. presentó un escrito ante el Tribunal, en el cual manifestó, entre otros, lo siguiente:
(i) La impugnante está ofreciendo una computadora personal con software de seguridad, es decir, propone la instalación de un equipamiento adicional, el que de conformidad con las bases debía ser de tecnología de punta. Al respecto, la computadora ofrecida es una Pentium II, modelo que se dejó de producir al ingresar al mercado la Pentium III, por lo que la computadora ofrecida es usada y no constituye tecnología de punta;
(ii) El software de control de rondas ofrecido no beneficia a la Entidad, ni aporta mayor seguridad a su personal o instalaciones. Realizar rondas dentro y alrededor de los locales de la Entidad es una actividad del servicio requerido, contemplada en el numeral 4.3 de los términos de referencia para la Partida Nº 1;
(iii) El control de la asistencia y emisión de partes diarios constituyen obligaciones del contratista, siendo indistinto que se realicen dentro o fuera de las instalaciones de la Entidad, y tampoco generan beneficio alguno a SEDAPAL;
(iv) La Impugnante también ofreció la innovación “Sistema Electrónico de Control de Rondas Touch Probe”, que sí fue aceptada por el Comité Especial, sistema que incluye el Software de control de rondas y emisión de reportes, por lo que se estaría duplicando la calificación si se le otorga puntaje por el ofrecimiento de la computadora personal con el software de seguridad; y,
(v) De conformidad con los términos de referencia, constituye obligación del contratista dotar del equipo informático necesario para la correcta ejecución del servicio.
10. El 7 de noviembre de 2005, se realizó la Audiencia Pública, acto en el cual los representantes de la Impugnante, Proseguridad S.A. y la Entidad realizaron sus respectivos informes.
11. Mediante Decreto de fecha 8 de mayo de 2005, el Tribunal declaró el expediente expedito para resolver con la documentación obrante en autos.
12. El 10 de noviembre de 2005, la Impugnante presentó un escrito de alegatos, reproduciendo sus argumentos esgrimidos en el presente procedimiento. Además, cuestionó la calificación otorgada a la empresa adjudicada con la buena pro en el factor Innovaciones Tecnológicas . En la misma fecha, Proseguridad S.A. presentó un escrito ante el Tribunal.
FUNDAMENTACIÓN:
1. Es materia del presente procedimiento el recurso de revisión interpuesto por la Impugnante contra la Resolución de Gerencia General N° 503-2005-GG, que declaró infundado su recurso de apelación presentado contra el otorgamiento de la buena pro de la Partida Nº 1 del Concurso Público Nº 0002-2005-SEDAPAL, convocado por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – SEDAPAL, para la contratación del servicio de protección y vigilancia en las instalaciones de SEDAPAL.
2. A efectos de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del recurso reseñado, debe determinarse de forma previa los asuntos controvertidos que serán motivo de análisis por este Colegiado.
Al respecto, debe determinarse de forma preliminar que los asuntos controvertidos deben plantearse en el recurso de apelación y en la absolución del mismo, y en caso de presentarse un recurso de revisión, en éste podrá invocarse argumentos o consideraciones que no hayan que sido planteadas en la apelación, pero sólo respecto de las pretensiones planteadas, no resultando procedente plantear nuevas pretensiones [1]. En este sentido, los argumentos o consideraciones sobre los que debe pronunciarse este Colegiado deben ser planteados por el postor impugnante hasta la presentación de su recurso de revisión, resultando extemporáneo todo cuestionamiento formulado de forma posterior; ello sin perjuicio de la potestad de este Tribunal de declarar la nulidad por los vicios que detectase durante el trámite de un recurso de revisión.
Lo anteriormente señalado, obedece a la exigencia que tiene la administración pública para garantizar la adecuada transparencia en la discusión de los argumentos planteados por la partes, de modo tal que el análisis de un caso concreto no se vea afectado por sucesivas nuevas alegaciones, que no sólo prologan desmedidamente el trámite del recurso interpuesto, sino que impela a conocer aspectos previamente consentidos por las partes y sobre los que no hubo discrepancia inicial.
En este sentido, debe tenerse presente que lo peticionado por la Impugnante en su recurso de revisión es la recalificación de su propuesta técnica respecto del factor Innovaciones Tecnológicas , y como consecuencia se le otorgue la buena pro. Sin embargo, en la Audiencia Pública [2], cuestionó la calificación otorgada en el mencionado factor a la empresa adjudicada con la buena pro [3], argumento y cuestionamiento que resulta extemporáneo al no haber sido planteado en su oportunidad ni en su recurso de apelación ni en el de revisión, por lo que no será materia de pronunciamiento por este Colegiado, de conformidad con lo manifestado en los párrafos precedentes.
3. Delimitada la materia del presente procedimiento, el asunto controvertido propuesto por la Impugnante en su recurso de revisión está referido a la calificación de su propuesta técnica en el factor Innovaciones Tecnológicas , al considerar que se le debe otorgar el puntaje correspondiente por la innovación propuesta “Computadora personal con software de seguridad”.
4. Respecto del asunto controvertido, la Impugnante ha manifestado que la innovación tecnológica propuesta “Computadora personal con software de seguridad” cumple con los requisitos establecidos en las bases para ser considerado una innovación válida, además de ser un equipo de tecnología de punta. Asimismo, ha señalado que las funciones del software propuesto es la elaboración de reportes del sistema de rondas y del sistema de parte diario de manera automática (asistencia y permanencia, registro diario de la labor del personal de vigilancia, ocurrencias del servicio, entre otras.), por lo cual, la innovación propuesta significa un valor agregado al servicio requerido, lo cual beneficia a la Entidad quien se sirve de dicho servicio.
A su vez, el tercero legitimado ha manifestado que el equipo adicional propuesto por la Impugnante “Computadora personal con software de seguridad” no cumple con ser de tecnología de punta, pues la computadora ofertada es una Pentium II. Asimismo, ha señalado que la realización de rondas y la emisión de reportes diarios son obligaciones propias del contratista, por lo que su cumplimiento es obligatorio, no aportando mayor seguridad al personal e instalaciones de la Entidad.
Respecto del asunto materia de análisis, la Entidad ha manifestado la innovación propuesta por la Impugnante “computadora personal con software de seguridad” no reúne los requerimientos contenidos en las bases para ser considerada válida, asimismo, no representa ningún beneficio para la Entidad, sino mas bien está relacionada con labores de control propia de la supervisión que debe efectuar el contratista a su personal como parte de sus obligaciones contractuales.
5. Al respecto, las bases integradas consignan como factor de evaluación a las Innovaciones Tecnológicas , el cual se encuentra consignado en los siguientes términos:
“3.1 Innovaciones Tecnológicas.
Se evaluará la propuesta de innovaciones tecnológicas presentada por el Postor (numeral 13 del Anexo Nº 01 de la Partida Nº 1), verificándose que contemplen mejoras al servicio de protección y vigilancia que el postor proponga o equipamiento adicional que el postor proponga utilizar en los aspectos que estén relacionados con la seguridad del personal y/o instalaciones de SEDAPAL. Además, deben cumplir expresamente con todos los siguientes aspectos:
1. Que estén referidas al servicio convocado.
2. Que no estén contempladas en las Bases.
3. Que su implementación sea inmediata, al inicio del servicio y permanente durante el desarrollo del Contrato;
4. Que no represente costo alguno para SEDAPAL.
(…)
En cuanto al equipamiento adicional, se refiere a la utilización de equipos con tecnología de punta que beneficie y aporte mayor seguridad al personal o instalaciones de SEDAPAL.
Se asignará 2.5 puntos por cada innovación presentada que cumpla con los aspectos señalados anteriormente, (…). A las innovaciones que no cumplan con la totalidad de los aspectos señalados no se les asignará puntaje en el presente factor.” (El resaltado es nuestro)
Conforme se desprende del factor reseñado, y de acuerdo a reiterados pronunciamientos de este Colegiado, para considerar la configuración de una innovación tecnológica, lo ofertado por los postores no debe estar contemplado en las bases, es decir, no debe formar parte de los términos de referencia del servicio a contratar, en otras palabras, no debe ser una obligación que el postor que resulte adjudicado deba obligatoriamente realizar en la etapa de ejecución contractual . Además, debe tenerse presente que la innovación propuesta debe implicar realmente una mejora a la prestación del servicio, además, de no generar costo adicional para la Entidad y ser su empleo inmediato una vez iniciada la prestación del servicio.
Por otro lado, debe tenerse presente que el objeto del proceso de selección en el cual se desarrolla la presente impugnación es la contratación de los servicios de protección y vigilancia para las instalaciones de la Entidad, en este sentido, el postor que resulte adjudicado con la buena pro deberá prestar dicho servicio de conformidad con lo exigido en los términos de referencia y las bases del proceso, siendo su obligación brindar los medios necesarios a efectos de lograr la ejecución del mejor servicio en términos de eficiencia y eficacia.
6. Bajo las premisas descritas, debe analizarse si la innovación propuesta por la Impugnante “Computadora con software de seguridad” cumple con los requisitos señalados a efectos de considerarla válida para calificación.
7. Al respecto, en el folio 183 de la propuesta técnica de la Impugnante, ésta propuso como innovación tecnológica una computadora personal con software de seguridad, el que se encuentra referido al control de rondas y la emisión de partes diarios y asistencia, (asistencia y permanencia del personal, registro diario de la labor del personal, ocurrencias del servicio, control de relevos, entre otras) [4].
8. Del análisis de las bases, son obligaciones propias del postor que suscriba el contrato con la Entidad realizar rondas dentro y alrededor de las instalaciones de la Entidad a fin de verificar el desarrollo normal de las actividades [5], mantener y exigir el control de su personal tanto en asistencia como en la disciplina [6], además, de tener bajo su cargo y responsabilidad económica, administrativa y laboral el aporte de mano de obra, materiales y suministros, vehículos, equipos de comunicación, equipo informático y cualquier otro material de servicio que se requiera para el cumplimiento del servicio [7].
Debe tenerse presente que el contratista debe organizar y administrar el cumplimiento de sus obligaciones, consignadas en las bases, de forma eficiente y eficaz, mediante el aporte de la metodología, medios, equipos, entre otros, que estime conveniente, como podría ser la aplicación de instrumentos informáticos, computadoras y softwares. En este sentido, la utilización de dichos instrumentos coadyuvan a cumplir al contratista con las obligaciones que le son inherentes, pero no aportan nada nuevo al servicio requerido, al estar referidos a obligaciones expresamente contempladas en las bases.
9. En este orden de ideas, en el caso en concreto, se observa que la innovación propuesta por la Impugnante “Computadora con software de seguridad” está referida a una forma de administrar las obligaciones que le son propias al contratista, al encontrarse contempladas en las bases, obligaciones que deben ser cumplidas de la mejor manera por aquel, quien debe aportar los medios necesarios para dichos efectos. En este sentido, este Colegiado considera que la innovación materia de análisis no debe ser materia de calificación, al estar referida a obligaciones propias del contratista.
Atendiendo a lo manifestado en los párrafos precedentes, el recurso de revisión carece de amparo.
10. Por lo expuesto en los numerales precedentes y en aplicación de lo dispuesto por el numeral 1) del artículo 171 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 084-2004-PCM, corresponde declarar infundado el recurso de revisión interpuesto por la Impugnante.
Por estos fundamentos, con la participación del Dr. Ricardo Salazar Chávez, quien actúa como Presidente de Sala, en reemplazo del Ing. Félix Delgado Pozo, quien formuló abstención, y de los señores vocales Dres. Gustavo Beramendi Galdós y Wina Isasi Berrospi, atendiendo a la reconformación de la Sala Única del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 332-2005-CONSUCODE/PRE, expedida el 13 de setiembre de 2005, y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate;
LA SALA RESUELVE:
1. Declarar infundado el recurso de revisión interpuesto por la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C. contra la Resolución de Gerencia General N° 530-2005-GG, respecto de la Partida Nº 1 del Concurso Público Nº 0002-2005-SEDAPAL, por los fundamentos expuestos.
2. Ejecutar la garantía presentada para la interposición del recurso de revisión materia de decisión.
3. Devolver los antecedentes a la Entidad.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ss.
Salazar Chávez.
Beramendi Galdós.
Isasi Berrospi.
[1] “Artículo 161.- Actos impugnables mediante Recurso de Revisión.
(…)
En el Recurso de Revisión se pueden invocar argumentos o consideraciones que no hayan sido manifestadas en el Recurso de Apelación respecto de las pretensiones planteadas, lo que no procede es plantear nuevas pretensiones.”
[2] Realizada el 7 de noviembre de 2005.
[3] Cuestionamientos expresados por escrito el 10 de noviembre del año en curso.
[4] Funciones del software propuesto de conformidad con lo manifestado por la Impugnante en su recurso de revisión.
[5] Numeral 4.3 de los Términos de Referencia para la Partida Nº 1.
[6] Numeral 5.5 de las “Obligaciones del Postor o Postores Ganadores de la Buena Pro” – Disposiciones Específicas.
[7] De conformidad con los Términos de Referencia de la Partida Nº 1.