CAS. Nº 11941-2015-LAMBAYEQUE (30/12/2016)
La base de cálculo de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, se debe efectuar teniendo en cuenta la remuneración total o íntegra, de conformidad con el artículo 48º de la Ley Nº 24029, y no la remuneración total permanente, y se otorga también a los Auxiliares de Educación nombrados bajo los alcances de la Ley Nº 24029, y de conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 64º de la citada ley. Lima, trece de setiembre de dos mil dieciséis.- LA PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: VISTA: La causa número once mil novecientos cuarenta y uno guión dos mil quince de Lambayeque, en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha; y, producida la votación con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia: 1. MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de casación interpuesto por la demandante doña Isabel Dominga Herrera Córdova, mediante escrito de fojas doscientos treinta y ocho a doscientos cuarenta y tres, contra la sentencia de vista de fojas doscientos veintiséis a doscientos treinta y uno, que confirma la sentencia apelada de fecha veinticuatro de julio de dos mil catorce, que corre de fojas ciento seis a ciento trece, que declara infundada la demanda; en el proceso contencioso administrativo seguido contra la Gerencia Regional de Educación de Lambayeque y otros.- 2. CAUSALES DEL RECURSO: Por resolución de fojas cincuenta y cuatro del cuaderno de casación formado en esta Suprema Sala, su fecha veintisiete de enero de dos mil dieciséis, se declaró procedente el recurso de casación interpuesto por la parte demandante, por las causales de: i. Infracción normativa por interpretación errónea del artículo 64º de la Ley Nº 24029, modificado por la Ley Nº 25212; e, ii. Infracción normativa por inaplicación del artículo 48º de la Ley Nº 24029, Ley del Profesorado .- 3. FUNDAMENTOS DE ESTA SALA SUPREMA: Primero.- Que, la Corte Suprema de Justicia de la República, como órgano de casación ostenta atribuciones expresamente reconocidas en la Constitución Política del Perú, desarrolladas en el artículo 4º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, atribuciones que sustentan la unidad, exclusividad e independencia en el ejercicio de la función casatoria que desempeña en la revisión de casos.- Segundo.- Objeto de la pretensión.- Conforme se aprecia del escrito de demanda que corre de fojas treinta y tres a cuarenta y ocho, la demandante doña Isabel Dominga Herrera Córdova, solicita que se declare la nulidad del Oficio Nº 010248-2012-GR.LAMB/GRED-UGELCHIC- OAJ de fecha 09 de octubre de 2012 que declaró improcedente su solicitud del correcto pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, y de la resolución ficta denegatoria de su recurso de apelación, y que se emita nueva resolución reconociendo el pago a favor de la demandante por el concepto de bonificación especial por preparación de clases equivalente al 30% de su remuneración total, más devengados desde abril de 2002 e intereses legales, así como el pago de una indemnización por daños y perjuicios en la suma de S/.30,000.00 nuevos soles.- Tercero.- Fundamentos de la sentencia de vista recurrida.- La Sala Superior, mediante la sentencia de vista de fojas doscientos veintiséis a doscientos treinta y uno, confirma la sentencia apelada que declaró infundada la demanda. Como fundamentos señala que analizados los actuados se observa que en la Resolución Directoral Regional Sectorial Nº 1617-2002- CTAR.LAMB/DE de folios dieciocho, que contrata a la demandante en el cargo de auxiliar en educación por los periodos comprendidos del cuatro de abril al treinta y uno de diciembre de dos mil dos, y la Resolución Directoral Regional Sectorial Nº 1750-2006-GRLAMB/DREL que obra a folios dieciséis y diecisiete, que dispone el nombramiento de la recurrente en el cargo de “Auxiliar de Educación” de la Institución Educativa Inicial Nº 003 “Los Pastorcitos de la Virgen de Fátima” a partir del once de agosto de dos mil seis, y que actualmente viene desempeñándose en el mismo cargo, como se aprecia de las boletas de pago, que corre de folios dos a seis; agrega que, de lo expuesto se verifica que la demandante tiene la condición de Auxiliar de Educación, y conforme a lo previsto en el artículo 48º de la Ley Nº 24029, las condiciones para percibir la bonificación especial por preparación de clases y evaluación son ser servidor público, estar en la carrera pública del profesorado, ser de carácter mensual, y se calcula en base al 30% de la remuneración total, por lo que se verifica que al tener la condición de Auxiliar en Educación, no cumple con los requisitos antes previstos, por lo tanto, no le corresponde percibir la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, que solo estuvo prevista para los servidores que estaban en la carrera pública del profesorado, que además, tampoco se ha acreditado que la actora haya desempeñado labor docente, preparando clases o evaluaciones.- Cuarto.- De la norma aplicable para el cálculo de la bonificación por preparación de clases y evaluación.- La parte demandante viene solicitando que se le otorgue la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, en base a la remuneración total o íntegra, de conformidad con el artículo 48º de la Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificada por Ley Nº 25212; por otra parte, el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM señala que dicha bonificación debe ser otorgada en base a la remuneración total permanente , por lo que, corresponde establecer cuál de estas normas corresponde aplicar para el cálculo de la bonificación demandada.- Quinto.- Al respecto, debe precisarse que el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM fue expedido al amparo de la atribución presidencial prevista en el inciso 20) del artículo 211º de la Constitución Política de 1979, que facultó al Ejecutivo dictar medidas extraordinarias siempre que tengan como sustento normar situaciones imprevisibles y urgentes cuyos efectos o riesgo inminente se extiendan o constituyan un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas. A pesar que la mencionada Constitución no le otorgó a estos decretos supremos fuerza de ley, parte de la doctrina le atribuyó este efecto, pero en el entendido de que se trataban de Decretos Supremos Extraordinarios con vigencia temporal .- Sexto.- En efecto, de considerarse los citados decretos supremos como decreto de urgencia por su naturaleza extraordinaria, estos devienen en temporales; sin embargo, dicha exigencia no ha sido observada respecto al Decreto Supremo Nº 051-91-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de marzo de 1991, a pesar de que esta norma fue expedida por la necesidad de “dictar las normas reglamentarias transitorias orientadas a establecer los niveles remunerativos de los trabajadores al servicio del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones” , según se desprende de su parte considerativa y de su artículo 1º; por lo que se ha desnaturalizado su carácter extraordinario y temporal, y con ello su fuerza de ley, lo que implica que el citado Decreto Supremo Nº 051-91-PCM es una norma reglamentaria y general que no puede afectar los derechos reconocidos en la Ley Nº 24029- Ley del Profesorado, modificada por la Ley Nº 25212.- Sétimo .- A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta, que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00007-2009-AI/TC, sobre el control de constitucionalidad ejercido a diferentes artículos del Decreto de Urgencia Nº 026-2009, estableció que los Decretos de Urgencia dictados bajo las exigencias previstas en el inciso 19) del artículo 11 8º de la Constitución Política de 1993, debían responder a determinados criterios o exigencias de validez, como la excepcionalidad, la necesidad, la transitoriedad, la generalidad y la conexidad, concluyendo en su fundamento jurídico 11 que el otorgamiento de beneficios previstos por Ley, no pueden modificarse a través de un decreto de urgencia, pues ello resulta inconstitucional .- Octavo.- Por lo tanto, teniendo en cuenta que los decretos supremos dictados al amparo del inciso 20) del artículo 211º de la Constitución Política de 1979, constituyen el antecedente de los decretos de urgencia dictados al amparo del inciso 19) del artículo 118º de la Constitución Política de 1993; entonces la conclusión arribada en la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional resulta aplicable al caso de autos; por lo que el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no puede modificar el beneficio contenido en el artículo 48º de la Ley Nº 24029, pues el citado decreto supremo, al haberse extendido en el tiempo, no ha cumplido el presupuesto habilitante de su carácter extraordinario y temporal que le otorga fuerza de ley.- Noveno.- Por lo tanto, en el caso de autos el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no tiene fuerza de ley, al haber incumplido el carácter extraordinario y temporal que precisamente le otorgaban dicha fuerza. Por lo que el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM no puede modificar válidamente el artículo 48º de la Ley del Profesorado, al tratarse de una norma reglamentaria de inferior jerarquía.- Décimo.- Por lo demás, y abonando en razones, resulta aplicable a este caso el principio de especialidad , según el cual una norma especial prima sobre una norma general, es decir, orienta a que en la solución de un conflicto corresponde aplicar la norma que regula de modo específico el supuesto de hecho generador del derecho correspondiente. En el caso de autos, el Decreto Supremo Nº 051- 91-PCM es una norma de ámbito general, que está destinada a regular los niveles remunerativos de todos los servidores del Estado, mientras que la Ley del Profesorado Nº 24029, modificada por la Ley Nº 25212, y reglamentada por el Decreto Supremo Nº 19-90-PCM, es una norma que regula de manera especial los derechos y deberes de un sector determinado de la administración, como son los profesores de la carrera pública; en este sentido, es evidente que la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, que es materia de la demanda, al tratarse de una bonificación que es exclusivamente percibida por los docentes, la normatividad legal que resulta aplicable por razón de especialidad es la Ley Nº 24029 y su modificatoria la Ley Nº 25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 19-90-ED, y no el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM.- Décimo Primero.- En similar sentido, se ha pronunciado el Tribunal del Servicio Civil en la Resolución Nº 2836-2010-SERVIR-TSC-Primera Sala recaída en el Expediente Nº 5643-2010-SERVIR/TSC de fecha 14 de diciembre de 2010, al señalar lo siguiente “(...), esta Sala considera que en atención al principio de especialidad, entendido como ‘la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad’, debe preferirse la norma contenida en el artículo 48º de la Ley Nº 24029; lo que determina que, para el cálculo de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, se aplique la remuneración mensual total que el docente perciba y no la remuneración total permanente a la que hace referencia el artículo 9º del Decreto Supremo Nº 051-91- PCM” .- Décimo Segundo.- Existencia de doctrina jurisprudencial sobre el tema.- La Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, en la sentencia dictada en la Casación Nº 1567-2002-La Libertad, ha señalado que: “La Ley del Profesorado Nº 24029, ha sido expedida observando el proceso de formación de la Ley previsto en la Constitución Política del Estado, de allí que entre ésta y el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM, exista una diferencia de origen y vigencia, no obstante tener ambas normas la misma naturaleza”, concluyendo que “en aplicación del principio de especialidad, resulta aplicable la Ley del Profesorado y su Reglamento y no el referido Decreto Supremo”. Asimismo, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, por sentencia de fecha 01 de julio de 2009, recaída en la Casación Nº 435-2008-AREQUIPA, ha considerando pertinente ponderar la aplicación del artículo 48º de la Ley Nº 24029, sobre el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM, señalando que “ (...) la norma que debe aplicarse al caso de autos es el artículo 48º de la Ley Nº 24029 y no el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM”. En ese mismo sentido, la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, en la Casación Nº 9887-2009-PUNO de fecha 15 de diciembre de 2011, ha señalado que: “la bonificación especial por preparación de clases y evaluación debe ser calculada tomando como base la remuneración total, conforme lo dispone el artículo 48º de la Ley Nº 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley Nº 25212, concordante con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED (Reglamento de la Ley del Profesorado), y no sobre la base de la remuneración total permanente como lo señala el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM ”. Asimismo, esta Sala Suprema, mediante la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2011, recaída en la Casación Nº 9890-2009- PUNO, ha establecido respecto a la forma de cálculo de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación que “al tratarse de un bonificación que es exclusivamente percibida por los servidores comprendidos en la Ley del Profesorado, la normatividad legal que le resulta aplicable por razón de especialidad es la Ley Nº 24029 y su modificatoria la Ley Nº 25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 19-90-ED, y no así el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM”. Finalmente, mediante las Consultas recaídas en los Expedientes Nros. 2026-2010-PUNO y 2442-2010-PUNO de fecha 24 de septiembre de 2010, esta Sala Suprema ha preferido aplicar la norma especial, esto es la Ley Nº 24029, en lugar de la norma general, es decir, en lugar del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM.- Décimo Tercero.- En consecuencia, se advierte que esta Corte Suprema, ha tomado posición y criterio uniforme en reiteradas ejecutorias supremas, señalando que la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, se calcula en base a la remuneración total o íntegra , criterio aplicable también a la bonificación adicional por desempeño de cargo y elaboración de documentos de gestión. Por lo tanto, en virtud a lo dispuesto en el artículo 22º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, este Supremo Tribunal ha adoptado esta línea jurisprudencial (doctrina jurisprudencial) para efectos de evaluar los casos referidos a la bonificación especial por preparación de clases y evaluación; por lo que resulta un criterio judicial válido de aplicación y observancia obligatoria para la resolución de demandas sobre la citada materia en cualquier instancia y proceso judicial, pues ello conlleva a generar estabilidad jurídica frente a la resolución de este tipo de casos, además de cumplir con uno de los fines del recurso de casación consagrado en el artículo 384º del Código Procesal Civil, que es la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia. Décimo Cuarto.- Asimismo, debe observarse la sentencia dictada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, que al resolver la Acción Popular Nº 438-2007, y declarar fundada la demanda sostuvo que “el carácter transitorio de la norma reglamentaria contenida en el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM se ha desnaturalizado” , por lo que concluyó que la Ley del Profesorado – Ley Nº 24029 prevalece por tratarse de la norma de mayor jerarquía; por lo que este criterio debe ser de observancia obligatoria para todas las instancias judiciales, en razón a los efectos erga omnes de la sentencia de acción popular, similares a los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad. Cabe agregar, que tampoco resulta oponible a la pretensión demandada, lo establecido por el artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 847, en el sentido que las remuneraciones, bonificaciones y beneficios continuarán percibiéndose en los mismos montos en dinero que vienen siendo percibidos, dado que, como se ha venido desarrollando, el cálculo de la bonificación reclamada no ha sido el correcto, correspondiendo su recálculo.- Consecuentemente, según los antecedentes jurisprudenciales reseñados en los considerandos precedentes, es criterio de esta Suprema Corte que la base de cálculo de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, se deba efectuar teniendo en cuenta la remuneración total o íntegra y no la remuneración total permanente.- Décimo Quinto.- De la naturaleza remunerativa de la Bonificación especial por preparación de clases y evaluación.- Que, conforme al texto del artículo 48º de la Ley N.º 24029, Ley del Profesorado, se concluye que la percepción de la Bonificación especial por preparación de clases y evaluación, tiene como finalidad compensar el desempeño del cargo atendiendo a las funciones Especiales encargadas al docente, puesto que la labor de éste no se limita al dictado de clases, sino que ello implica prepararlas previamente o desarrollar la temática que se requiera, labores efectivas que son propias de un profesor en actividad.- Décimo Sexto.- De los Auxiliares de Educación.- Que, de conformidad con el artículo 64º de la Ley del Profesorado Ley Nº 24029 modificado por el artículo 1º de la Ley Nº 25212, los auxiliares de educación son considerados como personal docente sin título pedagógico en servicio; y si bien es cierto la consideración de los auxiliares de educación como docentes, a que se refiere el Artículo 64º de la Ley del Profesorado, no interfiere ni equivale a las funciones propias de profesor de aula y/o asignatura, correspondiéndoles esencialmente las acciones de apoyo técnico pedagógicas al profesorado, participación en actividades formativas, disciplinarias, de bienestar del educando, y administrativas propia de su cargo, conforme a lo señalado artículo 273º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado; no se les puede negar la Bonificación especial por preparación de clases y evaluación; teniendo en cuenta que la misma les es extensiva a éstos, siempre y cuando se aprecie de los actuados en el proceso que la administración ya les haya reconocido el derecho a percibir la misma, y de acuerdo a la naturaleza del centro de trabajo en que desempeñen sus funciones, se pueda inferir la posibilidad que una de éstas sea la de preparar clases así como el dictado de las mismas, esto en función al principio constitucional de interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, regulado en el artículo 26º inciso 3) de la Constitución Política del Estado; máxime si el artículo 2º inciso g) del Decreto Supremo Nº 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, señala que el personal docente en servicio sin título profesional y los Auxiliares de Educación están comprendidos en la mencionada ley y Reglamento; asimismo el artículo 48º de la Ley del Profesorado, que regula la Bonificación demandada, tampoco los excluye; por el contrario incluye al personal docente de la Administración de Educación; siendo que los auxiliares de educación son considerados como personal docente sin título pedagógico en servicio.- Décimo Sétimo.- Solución del caso concreto.- Que, de la documentación que obra en autos, se desprende que mediante Resolución Directoral Regional Sectorial Nº 1617-2002-CTAR.LAMB/DE de fecha 21 de mayo de 2002, de fojas dieciocho, se advierte que la actora ingresó a laborar como contratada en el cargo de Auxiliar de Educación a partir del 04 de abril de 2002; que, asimismo, mediante Resolución Directoral Regional Sectorial Nº 1750-2006-G.R-LAMB/DREL de fecha 11 de agosto de 2006, de fojas dieciséis, se resolvió nombrar a la actora en el cargo de Auxiliar de Educación de la I.E.I. Nº 003 “Los Pastorcitos de la Virgen de Fátima” en Chiclayo, y, según boletas de fojas veinte, y ciento dieciocho a ciento veintidós, se advierte que la demandante viene percibiendo la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, calculada sobre la remuneración total permanente.- Décimo Octavo.- Que, en consecuencia, por aplicación de los criterios previstos en los considerandos Décimo Cuarto, Décimo Quinto y Décimo Sexto de la presente resolución, resulta fundado el recurso formulado al haberse verificado la infracción de las normas denunciadas, amparándose la pretensión reclamada respecto al recálculo de la Bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, la que deberá calcularse en base al treinta por ciento de la Remuneración total o íntegra, correspondiendo ser abonados desde el mes de abril de 2002, conforme lo solicitó en su demanda, precisándose que respecto al tramo como contratada se considerarán sólo los periodos de vigencia de los respectivos contratos. Respecto al pago de intereses de las bonificaciones devengadas, procede de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1242º y siguientes del Código Civil. Por otra parte, no le asiste a la actora el derecho al pago de una indemnización por daños y perjuicios, por no haber acreditado debidamente los daños que alega se le han ocasionado.- 4. DECISIÓN: Por estas consideraciones, de conformidad con lo opinado por el señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo: Declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la demandante doña Isabel Dominga Herrera Córdova mediante escrito de fojas doscientos treinta y ocho a doscientos cuarenta y tres; en consecuencia, CASARON la sentencia de vista de fojas doscientos veintiséis a doscientos treinta y uno, de fecha veintiséis de mayo de dos mil quince, y actuando en sede de instancia, REVOCARON la sentencia apelada de fojas ciento seis a ciento trece, de fecha veinticuatro de julio de dos mil catorce, en el extremo que declaró INFUNDADA la demanda respecto a las pretensiones de nulidad de actos administrativos, recálculo de bonificación especial por preparación de clases y evaluación, pago de devengados e intereses; REFORMÁNDOLA declararon FUNDADA en dichos extremos en consecuencia, nulo el Oficio Nº 010248-2012-GR.LAMB/GRED-UGEL.CHIC-OAJ de fecha 09 de octubre de 2012, y nula la resolución denegatoria ficta de su recurso de apelación; ORDENARON a la demandada cumpla con emitir resolución administrativa disponiendo el recálculo de la Bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de la remuneración total del actor, más devengados e intereses legales, y la CONFIRMARON en el extremo que declaró INFUNDADA la pretensión de pago de indemnización por daños y perjuicios; DISPUSIERON la publicación del texto de la presente sentencia en el Diario Oficial El Peruano, conforme a ley; en el proceso contencioso administrativo seguido por doña Isabel Dominga Herrera Córdova, sobre nuevo cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación. Interviniendo como ponente el señor Juez Supremo Chaves Zapater; y, los devolvieron.- SS. RODRÍGUEZ MENDOZA, CHUMPITAZ RIVERA, TORRES VEGA, MAC RAE THAYS, CHAVES ZAPATER