PROCESO DE ACCIÓN POPULAR
Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 6227-2015 LIMA
Lima, diez de marzo de dos mil dieciséis.-
VISTOS:
I.- MATERIA DEL RECURSO:
Es materia de pronunciamiento el recurso de apelación interpuesto por Jorge Enrique Morales Sánchez , de fecha nueve de diciembre de dos mil catorce, obrante a fojas ciento ochenta y cinco, contra la sentencia emitida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha uno de octubre de dos mil catorce, obrante a fojas ciento sesenta y seis, que declaró infundada la demanda de acción popular.
II.- AGRAVIOS:
El recurrente señala como agravios:
1.- El artículo 3 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, crea un procedimiento que impide que como transportistas puedan formalizarse, inscribirse, trabajar libremente y evitar sanciones administrativas, que no solo afectan su derecho al trabajo sino también se aprecia una falta de comprensión de la necesidad social. Siendo que, al establecer la norma que solo se dará permiso para el transporte público a los vehículos M-3 impide que los que ya cuentan con el vehículo M-1 puedan seguir laborando, lo que los obliga a adquirir un vehículo con las características de un M-3 sin comprender la capacidad económica para poder adquirirlo.
2.- El colegiado obvia revisar las características inconstitucionales del Decreto Supremo denunciado y también la carencia de exposiciones que se fundan en el derecho y los hechos sociales.
3.- Los jueces superiores han desarrollado un razonamiento lógico a partir de premisas equivocadas al considerar que la pretensión del demandante, referida a que se permita que vehículos de categoría distinta a la establecida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones brinden el servicio de transportes de personas, carece de asidero estando a la potestad otorgada por Ley al referido Ministerio, lo que también se desprende del Decreto Supremo.
4.- Con ello afirma que, falta motivación en la resolución impugnada pues se señala un Decreto Supremo del cual se pretende la declaración de inconstitucionalidad, siendo que la falta de un razonamiento lógico genera un sofisma.
III.- CONSIDERANDO:
PRIMERO: De conformidad con el artículo 370 in fine del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente, que recoge, en parte, el principio contenido en el aforismo latino tantum devolutum quantum apellatum , en la apelación la competencia del superior solo alcanza a ésta y a su tramitación, por lo que corresponde a éste órgano jurisdiccional revisor circunscribirse únicamente al análisis de la resolución impugnada. Asimismo, conforme al principio descrito, el órgano revisor se pronuncia respecto a los agravios contenidos en el escrito de su propósito ya que se considera que la expresión de agravios es como la acción (pretensión) de la segunda (o tercera, según el caso) instancia.
SEGUNDO: DE LA ACCIÓN POPULAR:
2.1 Este Colegiado Supremo debe precisar que, de acuerdo al artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política del Estado, se establece como garantía constitucional a la acción popular configurada como aquel proceso destinado a iniciarse contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso” .
2.2 El proceso de Acción Popular constituye, en ese sentido, un mecanismo de control concentrado de las normas de carácter reglamentario, el cual, en atención a lo previsto en el artículo 85 del Código Procesal Constitucional, es de competencia exclusiva del Poder Judicial, y presenta como objetivo esencial cautelar la observancia de lo establecido en los artículos 51 y 118 inciso 8 de nuestra Carta Política; es decir, constituye el medio jurisdiccional diseñado para defender la constitucionalidad y la legalidad frente a las normas de rango inferior a ley que las contradicen. Es de considerar que al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el Juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes , esto es, oponibles a todos, y significarán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. Con mayor especificidad, el último párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional establece que:
“Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y se publican en el Diario Oficial El Peruano” .
TERCERO: En tal perspectiva, se puede señalar que el objetivo de todo proceso de acción popular radica en determinar si la norma de rango inferior al de la ley contraviene la Constitución Política o alguna norma que tiene rango de ley.
Esto, según lo explica la doctrina nacional1, se debe a que conforme a la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene jerárquicamente en su cúspide a las normas constitucionales, debajo de ellas, se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas denominadas administrativas (de rango inferior a ley). Para su validez, las normas con rango de ley deben respetar el orden jerárquico superior, es decir, el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, estas deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el legal; por ello, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene a ambos estratos.
CUARTO: Como se ha precisado en las consideraciones que anteceden, si bien es cierto a través del proceso de acción popular se controla la constitucionalidad de las normas infra legales que contravengan la Constitución y las leyes, también lo es que las normas sobre las cuales puede recaer el control son: i) normas de carácter general que expida el Poder Ejecutivo a través de los órganos de la Administración Central, entre los que tenemos a los Decretos Supremos, las Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Directorales, Reglamentos y otras normas administrativas; ii) normas de carácter general que expidan los Gobiernos Regionales y Locales, entre las que tenemos a los Decretos Regionales y las Ordenanzas; y iii) normas de carácter general que expidan los Órganos de la Administración Pública, son aquellas emitidas por órganos que expresamente se encuentran autorizados por la Constitución como son el Banco Central de Reserva y la Oficina Nacional de Procesos Electorales, además de otros órganos constitucionales y entidades públicas que según ley están facultados para dictarlas, como son el Tribunal Constitucional, la Superintendencia Nacional de Banca y Seguros, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de Propiedad Intelectual y el Poder Judicial.
QUINTO: Del caso de autos se aprecia que Jorge Enrique Morales Sánchez, mediante escrito de fecha veintiséis de abril de dos mil trece, obrante a fojas cincuenta y dos, interpone demanda de acción popular contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, para que se declare la inconstitucionalidad del artículo 3 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, publicado el veintidós de abril de dos mil nueve, que modifica el Reglamento Nacional de Administración de Transporte, por vulnerar las siguientes normas: 1) artículo 51 de la Constitución Política de Perú, que establece que la Constitución Política prevalece sobre toda norma legal, la Ley sobre normas de menor jerarquía y así sucesivamente; 2) artículo 2 inciso 15 de la Constitución Política del Perú, que establece que toda persona tiene derecho a trabajar libremente; 3) artículo 58 de la Constitución Política, que establece que la iniciativa privada es libre en una economía social del mercado; 4) artículo 59 de la Constitución Política del Perú, que establece que el Estado estimula la creación de riqueza y promueve la pequeña empresa; 5) artículo 61 de la Constitución Política del Perú, que establece que el Estado garantiza la libre competencia; 6) artículo 62 de la Constitución Política del Perú, que establece la libertad de contratación; 7) artículo 5 de la Ley General de Transporte - Ley N° 27181 “El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transportes en cualesquiera de sus formas empresariales y contractuales”; 8) Ley N° 28972, que establece la formalización del transporte terrestre de pasajeros en automóviles colectivos; en consecuencia, solicita que mediante sentencia se declare la nulidad, con efecto retroactivo, del artículo 3 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC y el artículo 1 del Decreto Supremo N° 023-2009-MTC. Asimismo, señala que, el Decreto Supremo N° 017-2009-MTC condena a la extinción a los vehículos M1 para el transporte terrestre de personas, ya que en su artículo 3 numeral 3.10 redefine el término automóvil colectivo: “(…) vehículo automotor de la categoría M2 de la clasificación vehicular establecida en el Reglamento Nacional Vehicular que se encuentra habilitado para realizar transporte de personas en el ámbito regional”. Finalmente, indica que, el punto de quiebre para la salida total del mercado de los automóviles colectivo de categoría M1, se da con la promulgación del Decreto Supremo N° 023-2009-MTC, que modifica el Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, pues obliga a cambiar la flota por vehículos M2 en un cincuenta por ciento (50%) cada tres años, y establece que solo podrán acceder a la autorización si es que no existe oferta de vehículos M3 en la ruta solicitada; siendo que, con ello se construye una barrera burocrática que desnaturaliza el objeto de la Ley que establece la formalización del transporte terrestre de pasajeros en automóviles colectivo - Ley N° 28972, pues lejos de formalizar este servicio, en la práctica lo extermina atentando contra el derecho básico de la persona a trabajar libremente dentro del marco legal; con lo que se demuestra que ha habido una distorsión de la voluntad de la Ley con normas de inferior jerarquía para entregar este mercado a un tipo de vehículos en especial.
SEXTO: El Procurador Público a cargo de los Asuntos Judiciales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones mediante escrito de fecha diez de junio de dos mil trece, obrante a fojas sesenta y tres, señala que, el recurrente cuestiona de modo general y abstracto la aplicabilidad del artículo 3 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC; sin embargo, no indica el acto concreto de aplicación que pudiera amenazar o hubiera afectado sus derechos, es decir, el cuestionamiento formulado a las normas es abstracto. Conforme a ello, se acredita la racionalidad y constitucionalidad de la medida adoptada por el Estado, con la finalidad de garantizar la seguridad vial en el país, que busca mejorar el transporte terrestre a nivel nacional, siendo que la medida establecida en el Reglamento Nacional de Administración de Transportes aprobado por Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, modificado por el Decreto Supremo N° 023-2009-MTC, responde a la función normativa del transporte terrestre a nivel nacional que tiene el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
SÉPTIMO: Asimismo, el Procurador Público Especializado Supranacional encargado de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, mediante escrito de fecha treinta y uno de julio de dos mil trece, obrante a fojas noventa y tres, arguye que, el Reglamento de la Ley que establece la formalización del transporte terrestre de pasajeros en automóviles colectivos - Ley N° 28972, aprobado por el Decreto Supremo N° 029-2007-MTC, quedó derogado por el Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, Reglamento Nacional de Administración de Transporte Terrestre, por lo que todo el procedimiento de formalización se somete al Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, modificada por el Decreto Supremo N° 023-2009-MTC. El cuestionamiento efectuado por el demandante hacia la nueva normativa radica en aspectos relacionados con intereses subjetivos de las empresas que operan en este subsector, pues alude que la actual definición y regulación de este servicio implicaría la salida del mercado de quienes actualmente están operando en él, argumentos que no son válidos para acreditar la ilegalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas, además en el proceso constitucional de acción popular no corresponde analizar opiniones o puntos de vista que respondan a intereses particulares, ni alegaciones sobre concretas afectaciones de derechos.
En ese orden de ideas, indica que, resulta válido que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones con la finalidad de cumplir con su rol normativo para asegurar los intereses y la seguridad de los usuarios respecto al servicio de transporte terrestre, establezca la regulación correspondiente al servicio de transporte mediante el uso de automóviles colectivos, lo que no vulnera el derecho al trabajo del recurrente pues la entidad se limita ejercer su obligación regulatoria con la finalidad que la prestación de estos servicios se realice con mejores condiciones de calidad y seguridad a los pasajeros que son destinatarios finales de dicho servicio.
OCTAVO: La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia de fecha uno de octubre de dos mil catorce, obrante a fojas ciento sesenta y seis, declara infundada la demanda de acción popular, alegando que el excluir a los vehículos de la categoría M1 en la prestación del servicio de transporte público de personas, incluso en el caso de automóviles colectivos, se encuentra en cara a los objetivos de satisfacción de las necesidades de los usuarios, siempre en resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, protección del ambiente y la comunidad en su conjunto, tal como lo establece la Exposición de Motivos del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC. Por lo tanto, señala que, no existe una barrera burocrática en la redefinición del término “Automóvil Colectivo”, ni mucho menos con el establecimiento de una condición para acceder a la autorización extraordinaria, que consiste en la ausencia de la oferta de vehículos de la categoría M3, lo que según el demandante desnaturaliza la Ley N° 28972, y atenta contra el derecho básico a trabajar; siendo que estos argumentos deben desestimarse al amparo de lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley General de Transporte Publico - Ley N° 27181, que señala que el objetivo de la acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como la protección del medio ambiente; por ende, no existe barrera burocrática.
NOVENO: En tal sentido, la controversia se centra en determinar si el artículo 3 del Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, que aprueba el Reglamento Nacional de Administración de Transporte, y el artículo 1 del Decreto Supremo N° 023-2009-MTC, que lo modifica, merecen o no ser declarados inconstitucionales.
DÉCIMO: Al respecto, cabe analizar el contexto normativo en el cual se emitieron las normas cuestionadas, teniendo como antecedentes normativos la Ley General de Transporte - Ley N° 27181, de fecha siete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, la Ley que establece la formalización del transporte terrestre de pasajeros en automóviles colectivos – Ley N° 28972, de fecha veintinueve de enero de dos mil siete, en cuyo artículo 1 prescribe que el objeto de la norma se sujeta a lo prescrito por la misma; y, en el Reglamento Nacional de Administración de Transportes, aprobado por Decreto Supremo N° 009-2004-MTC (norma reglamentaria de la Ley N° 27181); con fecha diez de agosto de dos mil siete, se emite el Reglamento de la Ley N° 28972, aprobado mediante Decreto Supremo N° 029-2007-MTC; y, con fecha veintinueve de julio de dos mil nueve, se publica el Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, que aprueba el Reglamento Nacional de Administración de Transporte Terrestre y que deroga el reglamento de la Ley N° 28972, esto es, el Decreto Supremo N° 029-2007-MTC; posteriormente, con fecha veintinueve de junio de dos mil nueve, se publica el Decreto Supremo N° 023-2009-MTC que modifica el Decreto Supremo N° 017-2009-MTC. En tal sentido, si bien la Ley N° 28972 se encontraba vigente, su reglamento había sido derogado, pues dicha reglamentación había sido subsumida al Reglamento de la Ley General del Transporte, aprobado por el Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, modificado por el Decreto Supremo N° 023-2009-MTC.
UNDÉCIMO: Precisado el contexto normativo, es necesario analizar las normas denunciadas, siendo la primera: el artículo 3 numeral 3.10 del Decreto Supremo N° 017-2009, que señala: “3.10 Automóvil Colectivo: Vehículo automotor de la categoría M2 de la clasificación vehicular establecida en el RNV que se encuentra habilitado para realizar el servicio de transporte de personas de ámbito regional.“ ; y, la segunda, el artículo 1 del Decreto Supremo N° 023-2009-MTC, que modificó el Decreto Supremo N° 017-2009, específicamente el primer párrafo de la décimo cuarta disposición complementaria transitoria, en los siguientes términos: “Décimo Cuarta.- Automóviles colectivos. Las personas jurídicas que a la fecha de entrada en vigencia del presente Reglamento se encuentren realizando transporte de personas, al interior de una región en vehículos de la categoría M1, así como en vehículo de la categoría M2 para el servicio de transporte de personas únicamente entre dos regiones contiguas, siempre y cuando no exista oferta del servicio en vehículos de la categoría M3; que acrediten como mínimo diez años brindado el servicio con dichos vehículos, podrán empadronarse hasta el 01 de octubre de 2009 ante la autoridad competente, a efectos de que ésta, de manera extraordinaria, las autorice para seguir realizando la actividad y a la vez habilite sus vehículos, sus conductores y la infraestructura complementaria empleada”. En tal sentido, la redefinición del término automóvil colectivo, así como el establecimiento de condiciones para acceder a la autorización para prestar el servicio, son criterios normativos elaborados a partir de los principios establecidos en la norma general, Ley N° 28972, que tiene como antecedente la Ley N° 27181, en cuyo artículo 3 señala: “La acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del ambiente y la comunidad en su conjunto.” ; por ende, las modificaciones normativas denunciadas responden razonablemente a esa necesidad social de mejorar el servicio de transporte, pues lo que se modifica básicamente consiste en exigir que se preste el servicio de taxi colectivo con unidades más modernas y de mayor envergadura, lo que se efectuará bajo parámetros razonables en cuanto que le da alternativas a los prestadores del servicio para seguir operando con sus unidades, como la formalización y el haber realizado dicha actividad por diez años. Por tanto, de las citadas normas no se advierte que exista alguna ilegalidad, en cuanto que han sido elaboradas conforme a la Ley General de Transporte - Ley N° 27181 y responden a la función normativa que tiene el Ministerio de Transportes para alcanzar sus fines, como la de mejorar el servicio de transporte y beneficiar a los usuarios en calidad de servicio y seguridad, por lo que no son ilegales y tampoco inconstitucionales.
DUODÉCIMO: Con respecto a que las normas denunciadas constituirían una barrera burocrática, como se ha establecido en el considerando anterior, estas no tienen por finalidad impedir o retardar bajo argumentos insostenibles la autorización para prestar el servicio, sino que la finalidad de estas exigencias buscan que se preste un servicio de calidad y se satisfaga las necesidades de los usuarios; por lo que, dicho argumento carece de fundamento.
DÉCIMO TERCERO: Con respecto a la denunciada vulneración de los siguientes normas: artículos 51, 2 inciso 15, 58, 59, 61, 62 de la Constitución Política del Estado, artículo 5 de la Ley General de Transporte - Ley N° 27181 y el artículo 8 de la Ley N° 28972; se debe señalar que, en referencia al artículo 51 , no existe vulneración al Principio de Jerarquía Constitucional, pues las normas denunciadas se han emitido de conformidad con las leyes sobre la materia Ley N° 27181 y la Ley N° 28972, en clara búsqueda de los fines de satisfacer las necesidades de los usuarios y ciudadanos y resguardar los derechos a la seguridad e integridad contenidos en la Constitución; de igual modo, no se vulnera el inciso 15 del artículo 2 desde que no se impide el derecho al trabajo, sino que se regula dicha actividad buscando los fines anotados; tampoco se vulneran los artículos 58, 59, 61 ni 62, por cuanto lo que se pretende es regular el sector y, no la de impedir la iniciativa privada la cual debe ejercerse en estricto respecto a los derechos de las personas o usuarios, contenidos en las normas citadas y en la Constitución; de igual forma, los fines establecidos en el artículo 5 de la Ley N° 27181 y el artículo 8 de la Ley N° 28972, no se han vulnerado toda vez que las normas denunciadas se han emitido conforme a dichos parámetros, buscando que regular el servicio atendiendo a satisfacer las necesidades de los usuarios, como se ha venido analizando. En consecuencia, no existe vulneración de las normas constitucionales denunciadas.
DÉCIMO CUARTO: Asimismo, se evidencia que los argumentos del recurrente, alegados en su recurso de apelación, no tiene coherencia entre sí, pues se alega falta de motivación sin especificar de manera concreta en qué reside dicha omisión; por el contrario, se aprecia que la sentencia ha sido emitida conforme a los hechos y al derecho aplicable, conteniendo una adecuada motivación interna y externa.
IV.- DECISIÓN:
Por estos fundamentos, CONFIRMARON la sentencia de fecha uno de octubre de dos mil catorce, obrante a fojas ciento sesenta y seis, que declaró infundada la demanda; en los seguidos por Jorge Enrique Morales Sánchez contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, sobre Acción Popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, conforme a ley; y, los devolvieron . Interviene como Juez Supremo ponente el señor Walde Jáuregui.-
S.S.
WALDE JÁUREGUI
LAMA MORE
VINATEA MEDINA
RUEDA FERNÁNDEZ
TOLEDO TORIBIO
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1 CHIRINOS SOTO, Enrique, “ La Constitución: lectura y comentarios” , 6ta. Edición, Lima, Rodhas, 2008, p. 574.