000073-2003-SALA CONSTITUCIONAL
Fecha Resolución 21/07/2006
Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social
Lima, veintiuno de julio del dos mil seis. -
VISTOS; en discordia; Con los señores Vásquez Cortez, Carrión Lugo, Zubiate Reina, Gazzolo Villata, Ferreira Vildozola, Salas Medina y Sahua Jamachi; con el voto suscrito por el señor vocal Zubiate Reina de conformidad con el artículo 149 del Texto Unico Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial obrante a fojas sesentinueve del cuadernillo formado en este Supremo Tribunal, adhiriéndose el señor vocal Sahua Jamachi al voto de los vocales supremos Vásquez Cortez, Carrión Lugo y Zubiate Reina; con el acompañado, de conformidad con el Dictamen Fiscal; y CONSIDERANDO:
Primero: Que, viene en apelación la sentencia expedida por la Sala Corporativa Especializada en lo Contencioso Administrativo de Lima de fojas ciento uno, su fecha veintiuno de junio del dos mil dos, que declara infundada la acción contencioso administrativa incoada por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta - EDELNOR contra la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Segundo: Que, la pretensión demandada es que se declare la invalidez de la Resolución de Alcaldía número 16993 de fecha seis de junio del dos mil uno, que dando por agotada la vía administrativa declara infundado el recurso de apelación interpuesto por EDELNOR y en consecuencia confirma a Resolución Directoral Municipal número 01-006674-MML-DMM-DMFC, del veinticuatro de octubre del dos mil, que declara infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la actora contra el Oficio N° 2654-97/MMLDMDU-DGO-DORU del treintiuno de diciembre de mil novecientos noventisiete que dispone que regularice el pago por autorización de obra por suma de ochenticuatro nuevos soles y le impone una multa ascendente a doscientos cincuentidos nuevos soles por la ejecución de trabajos en la vía pública sin contar con autorización Municipal, y le impone adicionalmente una multa ascendente a dos mil cuatrocientos nuevos soles por la reparación deficiente de las veredas afectadas; siendo sólo objeto de impugnación el extremo de la sanción de multa por la ejecución de trabajos sin autorización municipal.
Tercero: Que, los artículos 191 y 92 de la Constitución Política del Estado reconocen la autonomía de las Municipalidades, así como su competencia para administrar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. Cuarto: Que, la controversia a dilucidar versa sobre si la entidad recurrente se encuentra obligada o no a solicitar autorización ante la Municipalidad respectiva, para realizar trabajos en la vía pública como empresa concesionaria de distribución de energía eléctrica.
Quinto: Que, al respecto, el artículo 97 de la Ley de Concesiones Eléctricas establece que los concesionarios podrán abrir los pavimentos calzadas y aceras de las vías públicas que se encuentren dentro de su zona de concesión dando aviso a las _Municipalidades respectivas y quedando obligadas a efectuar la reparación que sea menester en forma adecuada e inmediata; que asimismo el literal a) del artículo 109 de la precitada Ley precisa que los concesionarios, sujetándose a las disposiciones que establezca el Reglamento se encuentran facultados a usar a título gratuito el suelo, subsuelo y aires de caminos públicos, calles, plazas y demás bienes de propiedad Estatal o Municipal. Así como para cruzar ríos, puentes, vías férreas, líneas eléctricas y de comunicaciones.
Sexto: Que, por otro lado, el inciso 5 del artículo 65 de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853 establece que es función de las Municipalidades, el mantener y construir la infraestructura urbana y rural indispensable para el desenvolvimiento de la vida de los ciudadanos que viven dentro de un circunsoripción territorial en la que ejercita tales atribuciones, y para dicha finalidad al Municipio le corresponde aprobar las normas sobre ornato y administrar los bienes de dominio público entre los que se encuentran caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines y otros análogos - a excepción de los que corresponde al Estado conforme a ley, por lo que, para hacer efectiva las citadas atribuciones, cualquier obra que tenga que desarrollarse dentro de su circunscripción territorial requiere de su autorización, en resguardo del bienestar público de la población y la implementación de las medidas de seguridad que sean necesarias.
Sétimo: Que, si bien en virtud a lo expuesto en el considerando anterior el Municipio se encuentra facultado a dictar en el ámbito de su jurisdicción las ordenanzas que resulten necesarias para lograr la finalidad de sus objetivos como autoridad local, dentro de ellas, expedir autorizaciones por trabajos en la vía pública; también es verdad, que dada la naturaleza del servicio que prestan las entidades concesionarias como el caso de la empresa demandante que es considerado como un servicio público de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley de Concesiones Eléctricas, no puede imponérsele exigencias que contraríen el texto del glosado artículo 97 de la Ley 25844 toda vez que se estaría afectando el bienestar de la colectividad.
Octavo: Que, en tal sentido el único requisito que exige la Ley de Concesiones Eléctricas número 25844 para realizar trabajos en la vía pública es la comunicación del inicio de obras ante la Municipalidad del sector.
Noveno: Que, en el caso sub examine fluye que la sanción de multa de fojas tres del principal y fojas once del expediente administrativo acompañado, que se le ha impuesto a EDELNOR Sociedad Anónima es por la ejecución de trabajos sin autorización municipal, cuando solamente sería pasible de imposición de multa por la omisión de efectuar las obras de reparación en forma adecuada e inmediata a los que se encuentra obligada legalmente, habiendo comunicado la actora a la Municipalidad demandada de los trabajos a realizar según fluye de fojas ocho del acompañado, que han motivado la sanción objeto de multa, razón por la que ésta no se encuentra arregla a derecho, tanto más, si estando a la naturaleza de/ servicio que prestan las concesionarias - distribución de energía eléctrica - este se caracteriza por ser un servicio público de ámbito nacional, cuya regulación, reglamentación y administración la ejerce el Estado en forma indirecta a través de las concesionarias, a partir de 1a cual se establece una serie de mecanismos tendientes a lograr sus objetivos, tal como la expedición de disposiciones de carácter específico como es la Ley de Concesiones Eléctricas N° 25844.
Décimo: Que, por tanto la Municipalidad demandada, no puede en razón de las facultades que le otorga la Constitución Política del Estado, y como tal autorizada a velar por el cumplimiento de las normas sobre ornato, seguridad colectiva o tránsito, exigir el pago de derecho por la tramitación de procedimientos como son la autorización por trabajos que se realicen en la vía pública, toda vez, que con ello estaría limitando el trabajo de las concesionarias.
Décimo Primero: Que, por los fundamentos antes expuestos y advirtiéndose que en la expedición de las resoluciones administrativas impugnadas se ha incurrido en causal de nulidad prevista en el artículo 43 inciso b) del Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo 02-94-JUS aplicable por el príncipio de temporalidad de la norma; por lo que REVOCARON la sentencia apelada de fojas ciento uno, su fecha veintiuno de junio del dos mil dos, que declara INFUNDADA la demanda; Reformándola la declararon FUNDADA; en consecuencia NULA la Resolución de Alcaldía número 16993 del seis de junio del dos mil uno, que declara infundado el recurso de apelación interpuesto por EDELNOR contra la Resolución Directoral Munícipal N° 01-006674-MML-DMM-DMFC, del veinticuatro de octubre del dos mil, que declara infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la actora contra el oficio N° 2654-97- MMLDMDU-DGO-DORU del treíntiuno de diciembre de mil novecientos noventisíete; en el extremo que le impone la multa por doscientos cincuentidós nuevos soles; en los seguidos por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre Acción Contencioso Administrativa; y los devolvieron.-
S.S.
VASQUEZ CORTEZ
CARRION LUGO SAHUA JAMACHI
EL VOTO SINGULAR DEL SEÑOR VOCAL SUPREMA CARRION LUGO ES COMO SIGUE : - - - - - - - - - - - - -- - - -- - - - - - - - - - - - - - - ------ - - - - -- - -- -- - - - -- - - - -- -- - --- - - - - - - - - - - -
VISTOS; con el acompañado; de conformidad con el dictamen del señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo; y CONSIDERANDO:
Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social
SENTENCIA EXPEDIENTE N° 73-03
LIMA
Primero: Es materia de grado la sentencia apelada obrante a fojas ciento uno, su fecha veintiuno de junio del dos mil dos, expedida por la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara infundada la demanda incoada por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta EDELNOR Sociedad Anónima Abierta.
Segundo: La empresa demandante, con su escrito de fojas treintiseis, interpone demanda a fin de que judicialmente se invalide y se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía número 16993, su fecha seis de junio del dos mil uno, que en copia corre a fojas dieciocho, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, la misma que declara infundado el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante, Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta -EDELNOR Sociedad Anónima Abierta- y, en consecuencia, confirma la Resolución Directoral Municipal número 01-006674 - MML - DMM - DMFC, de fecha veinticuatro de octubre del dos mil, dando por agotada la vía administrativa, resoluciones por las cuales administrativamente se dejó incólume la multa impuesta a la accionante (ascendente a la suma de doscientos cincuentidós nuevos soles) por la ejecución de trabajos sin la autorización municipal correspondiente, conforme consta del documento que en copia obra a fojas tres.
Tercero: Como fundamentos de orden jurídico, para proponer la nulidad de la aludida resolución impugnada en la vía contencioso administrativa, la empresa actora señala que conforme al numeral 97 del Decreto Ley número 25844 - Ley de Concesiones Eléctricas -, promulgada el seis de noviembre de mil novecientos noventidos, los concesionarios están autorizados para abrir los pavimentos, calzadas y aceras de las vías públicas que se encuentren dentro de su zona de concesión, dando aviso a las Municipalidades respectivas y quedando obligadas a efectuar la reparación que sea menester en forma adecuada e inmediata. Asimismo invoca como fundamento jurídico el contenido del artículo 109 de la anotada Ley, que prevé las facultades de los concesionarios en materia eléctrica sobre el uso de los bienes públicos y de terceros.
Cuarto: En efecto, examinados los aludidos preceptos legales, se llega a la determinación de que los concesionarios en materia eléctrica, como es el caso de la entidad accionante, para ejecutar las obras y trabajos que se especifican en los numerales 97 y 109 de la Ley de Concesiones Eléctricas, requieren simplemente dar aviso a la Municipalidad respectiva, quedando obligados sí a efectuar las reparaciones que sean menester. Dichas normas, para tales fines, no aluden a autorización municipal alguna y menos precisan que la concesionaria, previa a las obras a ejecutar, deben obtener la autorización municipal correspondiente. Dar avisó para la ejecución de obras es totalmente diferente de la obtención de autorización para tales objetivos. La indicada ley no hace distingo alguno. Donde la ley no distingue nadie está autorizado para distinguir, reza una máxima jurídica.
Quinto: Analizada la Ordenanza número 203, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima con fecha veintiuno de diciembre de mil novecientos noventiocho, que aprueba el Reglamento de Ejecución de Obras en las Areas de Dominio Público, en cuya disposición la Municipalidad de Lima sustenta de modo esencial su decisión contenida en la Resolución de Alcaldía número 16993, materia de la demanda contencioso - administrativa (ver quinto considerando), constatamos que la misma contiene una regla de carácter genérico cuando en su numeral 7 señala que las empresas de servicios públicos, o las personas naturales y jurídicas correspondientes, están obligadas a tramitar ante la respectiva Municipalidad la autorización de ejecución de obra en áreas de dominio público; para cada una de las intervenciones, conforme a los procedimientos y requisitos que se establecen en la misma Ordenanza.
Sexto: Por consiguiente, en el presente caso, se está ante un conflicto de disposiciones legales, una, la Ley de Concesiones Eléctricas número 25844, y otra, la Ordenanza número 203. La primera contiene una regla de orden específico referido a las empresas concesionarias del servicio de energía eléctrica, en tanto que la segunda se refiere a la ejecución de obras en áreas de dominio público, que por su texto es de carácter general.
Sétimo: Advirtiéndose un conflicto entre una norma de naturaleza genérica y una de carácter especial debe preferirse ésta última por el principio de especialidad normativa.
Octavo: Por consiguiente, se llega a la conclusión de que, en casos como el presente, para dilucidar la controversia, son de observancia los aludidos artículos de la Ley número 25844, que expresamente señalan que para la ejecución de obras por las concesionarias del servicio eléctrico estas sólo están obligadas a poner en conocimiento de la Municipalidad respectiva de la ejecución de la obra y no están obligadas necesariamente a obtener una autorización previa.
Noveno: Cabe señalar que conforme a la Cuarta Disposición Final del referido Reglamento para la Ejecución de Obras en las Áreas de Dominio Público, sobre derogación de normas, la Municipalidad de Lima ha derogado las normas y disposiciones municipales en cuanto se opongan a la Ordenanza número 203, no así otros tipos de normas. Conforme al artículo 103 de la Carta Magna la ley se deroga sólo por otra ley. Por tanto, los artículos 97 y 109 de la Ley de Concesiones Eléctricas mantienen su vigor. Por las razones anotadas: M/ VOTO es porque se REVOQUE la sentencia apelada obrante a fojas ciento uno, su fecha veintiuno de junio del dos mil dos, que declara infundada la demanda incoada y, REFORMÁNDOLA se declare FUNDADA, en consecuencia, inválida y sin efecto la Resolución de Alcaldía número 16993, su fecha seis de junio del dos mil uno; en los seguidos por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta -EDELNOR Sociedad Anónima Abierta- contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre Acción Contencioso Administrativa; y los devolvieron.-
S.S.
CARRION LUGO.
EL VOTO EN DISCORDIA DE LOS SEÑORES VOCALES GAZZOLO VILLATA, FERREIRA VILDOZOLA Y SALAS MEDINA, ES COMO SIGUE:VISTOS, con el acompañado; con lo expuesto en el Dictamen Fiscal; y CONSIDERANDO: además:
Primero: Que, viene en apelación, la sentencia de fojas ciento uno, su fecha veintiuno de junio del dos mil dos, que declara Infundada la acción contencioso administrativa incoada por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta - EDELNOR - Sociedad Anónima Abierta, contra la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Segundo: Que, a través de la presente acción la actora pretende la invalidez de la Resolución de Alcaldía N° 16993, su fecha seis de junio del dos mil uno que declara infundado el recurso de apelación interpuesto por EDELNOR contra la Resolución Directoral Municipal número 01-006674- MML-DMMDMFC del veinticuatro de octubre del dos mil, que a su vez declara infundado el recurso de reconsideración interpuesto contra el Oficio N° 2654-97/MMLDMDU-DGO-DORU del treintiuno de diciembre de mil novecientos noventisiete que multa a la recurrente con la suma de doscientos cincuentidos nuevos soles por la ejecución de trabajo sin la autorización municipal correspondiente de la Municipalidad de Lima Metropolitana; dándose por agotada la vía administrativa.
Tercero: Que, la Constitución Política del Perú tanto en los artículos 19 y 192 del texto vigente a la fecha de la imposición de la sanción y, en los artículos 194 y 195 del texto modificado por el Artículo Único de la Ley de Reforma Constitucional número 27680, le reconoce autonomía política, económica y administrativa a las Municipalidades en los asuntos de su competencia, así como la capacidad para, entre otros, organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad; y para planificar el urbanismo y el acondicionamiento territorial.
Cuarto: Que, en armonía con la norma constitucional el inciso 5° del artículo 65 de la Ley Orgánica de Municipalidades número 23853, vigente a la data de los hechos, preceptúa como función de !as Municipalidades, el mantener y construir la infraestructura urbana y rural indispensable para el desenvolvimiento de la vida de los ciudadanos que viven dentro de la circunscripción territorial en la que se ejercita tales atribuciones; en tal sentido, le corresponde al gobierno local aprobar las normas sobre ornato y administrar los bienes de dominio público (caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines y otros análogos, a excepción de aquellos que son de responsabilidad del Estado.
Quinto: Que, la Ley de Concesiones Eléctricas número 25844, que regula las actividades relacionadas con la generación, transición, distribución, y comercialización de la energía eléctrica, en su artículo 97 establece que Los concesionarios podrán abrir los pavimentos, calzadas y aceras de las vías públicas que se encuentren dentro de su zona de concesión, dando aviso a las Municipalidades respectivas y quedando obligadas a efectuar la reparación que sea menester, en forma adecuada e inmediata; y en su numeral 09 determina que los concesionarios sujetándose a las disposiciones que establezca el Reglamento están facultados, entre otros, a usar a título gratuito el suelo, subsuelo y aires de caminos públicos, calles, plazas y demás bienes de propiedad del Estado o municipal.
Sexto: Que, la Ordenanza Número 061-94-MLM publicada el siete de Julio de mil novecientos noventa y cuatro aprobó el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas que le compete a la Municipalidad de Lima Metropolitana; estableciendo en su artículo 1° que el mencionado Régimen de Aplicación de Sanciones norma el procedimiento de imposición y ejecución de sanciones administrativas precisadas en el Cuadro Único de lnfracciones y Sanciones, cuya aplicación sea competencia de la Municipalidad de Lima Metropolitana.
Sétimo: Que, ejerciendo su Función Normativa, el Concejo Metropolitano de Lima, mediante Ordenanza 203 de fecha veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, legisla en su artículo 7° respecto a la Obligación de trámite de la Autorización de ejecución de obra en áreas de dominio público, precisando que la empresas de servicios públicos o las personas naturales o jurídicas correspondientes, están obligadas a tramitar ante la respectiva Municipalidad la Autorización de ejecución de obra en áreas de dominio público; para cada una de las intervenciones, conforme a los procedimientos y requisitos que se establecen en la mencionada ordenanza; y que la presentación de la programación anual de obras en la vía pública no exime del trámite de autorización para cada una de las intervenciones.
Octavo: Que, en este contexto normativo y teniendo en cuenta que, la Ley no ampara el abuso del derecho y que las empresas concesionarias eléctricas además de encontrarse sujetas de manera obligatoria a la Ley 25844 y a su Reglamento, como empresas que desarrollan actividades de distribución eléctrica en el territorio nacional, también se encuentran sometidas a las demás leyes peruanas vigentes, la facultad que confieren los artículos 97 y 109 de la Ley de Concesiones Eléctricas a tales empresas, en modo alguno puede significar el recorte de las atribuciones constitucionales asignadas a instituciones creadas y reconocidas por la propia Constitución, como los Gobiernos Locales; es por ello que el aviso a que se refiere el citado artículo 97 interpretado jurídicamente dentro del marco de la legislación constitucional y municipal, importa en esencia una autorización de obra o en su caso de afectación o interferencia de vías que la Municipalidad debe resolver en el más breve plazo a fin de adoptar las medidas pertinentes para evitar los perjuicios que pudieran ocasionarse en el tránsito de las vías públicas, en consecuencia la sanción que la Municipalidad imponga a la concesionaria no es por el uso de dichas vías sino por la ejecución de obras en una vía de uso público sin la autorización correspondiente.
Noveno: Que, consideración distinta merece la realización de obras de emergencia que eventualmente realizan las empresas concesionarias del servicio de electricidad, pues dada su naturaleza urgente no resulta razonable exigir la autorización municipal previa, pues solo bastará con la simple comunicación cursada a la Municipalidad correspondiente, pudiendo ésta efectuarse inclusive en forma paralela a la realización de la obra.
Décimo: Que, al respecto el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente número mil seis - dos mil dos AA/TC de fecha veintiocho de enero del dos mil tres, publicada el veintidós de julio del mismo año, haciendo un análisis normativo de los artículos 97 y 109 de la Ley de Concesiones Eléctricas número 25844, con la Ordenanza número 203 emitida por la Municipalidad de Lima Metropolitana publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y nueve (ya en vigencia cuando se impuso la sanción) mediante la cual se aprueba el Reglamento para la Ejecución de Obras en las Áreas de Uso Público, ha concluido que "..la autorización municipal es requisito indispensable para ejecutar la obra, y que la comunicación cursada por la Empresa EDELNOR S.A. a la Municipalidad Distrital de San Martín de Porres es notoriamente insuficiente.."; agregando que ". dicha omisión amenaza los derechos constitucionales a la tranquilidad, la integridad y la vida de las personas vecinas de la zona".
Undécimo: Que, en el caso de autos, la Municipalidad de Lima Metropolitana sanciona a la concesionaria con multa en razón de que ésta no solicitó autorización para ejecutar trabajos en la vía pública; con arreglo al Régimen de aplicación de sanciones aprobado por la Ordenanza Municipal número 06194-MML- Régimen de Aplicación de Sanciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima -; y al Reglamento para la ejecución de Obras en las Áreas de Dominio Público Ordenanza número 203, publicado el veintiocho de enero d mil novecientos noventa y nueve; no evidenciándose de los recaudos que se acompañan a la demanda que los trabajos realizados correspondan a una situación de emergencia, y menos aún que EDELNOR haya cursado comunicación alguna respecto a los trabajos que originaron la sanción.
Décimo segundo: Por los fundamentos expuestos, y no advirtiéndose que en la expedición de las resoluciones administrativas impugnadas se haya incurrido en causal de nulidad prevista en el artículo 43 del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo número 002-94-JUS, aplicable por razón de temporalidad: NUESTRO VOTO es por que se CONFIRME la sentencia de fojas ciento uno, su fecha veintiuno de junio del dos mil dos, que declara INFUNDADA la demanda; en los seguidos por la Empresa de Distribución Eléctrica de Lima Norte Sociedad Anónima Abierta contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre Acción Contencioso Administrativa; con lo demás que contiene.
S. S.
GAZZOLO VILLATA FERREIRA VILDOZOLA SALAS MEDINA